機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存 特色小鎮(zhèn)迎來(lái)轉(zhuǎn)型期

　　近年來(lái)，在多項(xiàng)政策紅利支持下，特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。有些地方找準(zhǔn)自身優(yōu)勢(shì)，通過特色小鎮(zhèn)建設(shè)找到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能；有些地方盲目跟風(fēng)上項(xiàng)目，試圖簡(jiǎn)單照搬其他地方或國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

　　隨著近兩年的探索，特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策風(fēng)向越來(lái)越清晰，規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展是未來(lái)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的總體要求；風(fēng)口越來(lái)越聚焦，都市圈周邊地區(qū)、交通樞紐地區(qū)以及有特定資源支撐地區(qū)是特色小鎮(zhèn)較為理想的選址，小鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出市中鎮(zhèn)、園中鎮(zhèn)、鎮(zhèn)中鎮(zhèn)、城郊鎮(zhèn)等一些主要形態(tài)；建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越明確，主要就是房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、政府過度負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)、低質(zhì)量規(guī)劃帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及可持續(xù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　風(fēng)向：特色小鎮(zhèn)大有可為

　　關(guān)于特色小鎮(zhèn)，前一兩年寫的文章、做的討論很多都沒有清晰界定，對(duì)特色小鎮(zhèn)的優(yōu)點(diǎn)講得多，缺點(diǎn)講得不充分，問題有所累積。特色小鎮(zhèn)發(fā)展如果不能適時(shí)糾偏，到一定時(shí)候，國(guó)家有關(guān)主管部門會(huì)不會(huì)一聲令下，不讓搞特色小鎮(zhèn)了？現(xiàn)在看，這個(gè)顧慮得到了化解。

　　特別是2017年12月，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同當(dāng)時(shí)的國(guó)土資源部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，提出把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺(tái)，因地制宜、改革創(chuàng)新，發(fā)展產(chǎn)業(yè)特色鮮明、服務(wù)便捷高效、文化濃郁深厚、環(huán)境美麗宜人、體制機(jī)制靈活的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。政府部門，包括中央的政府職能部門以及各個(gè)地方對(duì)于特色小鎮(zhèn)都出臺(tái)了很多政策給予支持。這一系列政策的出臺(tái)反映出的一個(gè)重要的風(fēng)向是：特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)大有可為。

　　特色小鎮(zhèn)在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下提出，成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要抓手，通過發(fā)展特色小鎮(zhèn)可以促進(jìn)和帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就業(yè)。特色小鎮(zhèn)面積不大，在產(chǎn)業(yè)上是小而強(qiáng)，體制上是小而活，形態(tài)上是小而美，功能上是小而優(yōu)。一個(gè)特色小鎮(zhèn)，能夠改善人們的居住環(huán)境，提供休閑娛樂的空間，使得人們多了一個(gè)旅游的去處，而且能夠吸引新經(jīng)濟(jì)在當(dāng)?shù)芈鋺簦纳埔粋€(gè)區(qū)域的投資品質(zhì)和投資環(huán)境，解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，吸引中小企業(yè)和一些特色產(chǎn)業(yè)入駐，源源不斷產(chǎn)生稅收。為此，關(guān)于“推還是不推特色小鎮(zhèn)”這個(gè)問題，經(jīng)過不斷的實(shí)踐得到了肯定的答案。

　　另一個(gè)風(fēng)向性的問題是“要推多少個(gè)”。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，在特色小鎮(zhèn)發(fā)展上，也是要追求有質(zhì)量的、健康的發(fā)展和規(guī)范的可持續(xù)發(fā)展，因此質(zhì)量擺在第一位。所以從這個(gè)角度上講，數(shù)量和質(zhì)量問題已經(jīng)得到了回答。未來(lái)是否還要按照1000個(gè)、2000個(gè)特色小鎮(zhèn)來(lái)推，已經(jīng)不是主要問題，主要問題是有質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)高質(zhì)量特色小鎮(zhèn)。

　　再一個(gè)風(fēng)向性的問題是“按照什么模式來(lái)推”。在此之前，國(guó)內(nèi)關(guān)于特色小鎮(zhèn)講得比較多的是浙江特色小鎮(zhèn)模式，實(shí)際上也正是因?yàn)楹芏嗟胤桨颜憬厣℃?zhèn)可以學(xué)的和不可以學(xué)的，一股腦兒地借鑒或者照搬，才導(dǎo)致了特色小鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)了很多問題。實(shí)際上，創(chuàng)新的理念可以學(xué)習(xí)，如何調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性的做法可以借鑒。但是浙江的特色小鎮(zhèn)有它立足的基礎(chǔ)，如歷史條件、文化條件、產(chǎn)業(yè)條件等，與其他地方都不同，建議各地在推特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式方面，要把自身的基礎(chǔ)條件和理念等科學(xué)區(qū)分，因地制宜發(fā)展特色小鎮(zhèn)。

　　另外，關(guān)于特色小鎮(zhèn)的風(fēng)向誰(shuí)來(lái)牽頭的問題。在我看來(lái)，最重要的是關(guān)于未來(lái)特色小鎮(zhèn)如何合力推進(jìn)發(fā)展，這是一個(gè)大的方向問題，特色小鎮(zhèn)應(yīng)該是一個(gè)合力推進(jìn)的過程，應(yīng)該放入多部門協(xié)調(diào)的機(jī)制當(dāng)中。特色小鎮(zhèn)發(fā)展當(dāng)中也應(yīng)該特別注意將小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)進(jìn)行有效區(qū)分，這是未來(lái)分別制定相關(guān)政策的基礎(chǔ)。

　　未來(lái)特色小鎮(zhèn)的風(fēng)向，我認(rèn)為是越來(lái)越清晰，我們會(huì)在很長(zhǎng)時(shí)間里要有質(zhì)量、高規(guī)范地去推進(jìn)特色小鎮(zhèn)，強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)可持續(xù)、健康的發(fā)展。

　　風(fēng)口：研判五個(gè)關(guān)鍵要素

　　關(guān)于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的風(fēng)口，我認(rèn)為，重要的是圍繞特色小鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律，逐漸找到一些接近于科學(xué)發(fā)展的共識(shí)。

　　第一，哪里有風(fēng)口？特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，一定不能夠四處開花，一定只能是在適宜的地點(diǎn)才具有高度的生命力。比如說(shuō)大城市周邊應(yīng)該是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的一個(gè)非常重要的地點(diǎn)；又如，可以依托現(xiàn)有的一些存量較好的發(fā)展空間發(fā)展特色小鎮(zhèn)，如園中鎮(zhèn)、鎮(zhèn)中鎮(zhèn)；再如，利用城市的一些街區(qū)進(jìn)行更新提升等。實(shí)際上，科學(xué)的特色小鎮(zhèn)是在條件較好的空間上進(jìn)行的一系列優(yōu)化和提升，而不能夠拋棄現(xiàn)狀條件，所謂在一張白紙上畫又美又好的圖畫，這是選擇特色小鎮(zhèn)風(fēng)口這一個(gè)階段要把握的重點(diǎn)。

　　第二，什么類型的特色小鎮(zhèn)有生命力、有風(fēng)口？具體地講，旅游小鎮(zhèn)有沒有風(fēng)口？體育小鎮(zhèn)有沒有風(fēng)口？我認(rèn)為這只是一個(gè)簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的分析，而產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的分析只有落到特定的空間、特定的地點(diǎn)上才具有意義，我們不能把簡(jiǎn)單產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的分析套到小鎮(zhèn)上。當(dāng)年波特提出的集群經(jīng)濟(jì)理論，對(duì)實(shí)際的工作非常有指導(dǎo)性?，F(xiàn)在來(lái)看，實(shí)際上他當(dāng)時(shí)也強(qiáng)調(diào)了地理空間的意義。他講的就是在一個(gè)空間上、圍繞著一個(gè)產(chǎn)業(yè)、相關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)集聚在一起。但是實(shí)際上他將空間做了很多擴(kuò)展。而我們今天分析特色小鎮(zhèn)的時(shí)候，非常強(qiáng)調(diào)的就是在小空間里那些有潛力的產(chǎn)業(yè)的集聚，因此非常強(qiáng)調(diào)在一個(gè)特定的地點(diǎn)、過去有發(fā)展的基因、現(xiàn)在有發(fā)展的條件、未來(lái)有巨大的發(fā)展空間和潛力，非常強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)和地點(diǎn)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)多元要素的集合。

　　第三，這個(gè)風(fēng)口是誰(shuí)的風(fēng)口？它是政府部門的風(fēng)口還是企業(yè)的風(fēng)口？還是什么相關(guān)部門的風(fēng)口？在我們看來(lái)，這是一個(gè)聯(lián)合創(chuàng)造生產(chǎn)力的風(fēng)口，是大家協(xié)同合作的一個(gè)風(fēng)口，所以非常強(qiáng)調(diào)的是政府和企業(yè)有效的合作。如果我們只是強(qiáng)調(diào)企業(yè)的作用，讓企業(yè)作為主導(dǎo)，那么很有可能對(duì)它的長(zhǎng)遠(yuǎn)要求兼顧不夠；但是如果我們將這項(xiàng)工作交于政府，有可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)支撐不夠的危險(xiǎn)，所以在這方面，我認(rèn)為應(yīng)該是一個(gè)聯(lián)合創(chuàng)造生產(chǎn)力、聯(lián)合發(fā)展的問題。

　　第四，以什么樣的姿態(tài)去迎接風(fēng)口？特色小鎮(zhèn)有各種各樣的組團(tuán)形態(tài)，涉及各種各樣主體之間連接和聯(lián)合的形態(tài)。在有些地方強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，在有些地方強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)互相補(bǔ)充相互銜接的發(fā)展，要把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)結(jié)合起來(lái)，例如在上海金山楓涇鎮(zhèn)，是若干個(gè)特色小鎮(zhèn)互相結(jié)合的局面。廣義上講，特色小鎮(zhèn)很有可能在大城市周邊以小鎮(zhèn)群的方式出現(xiàn)，尤其是交通、通訊強(qiáng)化了小鎮(zhèn)群這樣一種形態(tài)。特色小鎮(zhèn)要密切地和核心城鎮(zhèn)、交通樞紐進(jìn)行結(jié)合，和現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地進(jìn)行結(jié)合，這也意味著特色小鎮(zhèn)發(fā)展越來(lái)越強(qiáng)調(diào)它在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用。實(shí)際上，最近出臺(tái)的幾個(gè)文件和報(bào)告，都在把特色小鎮(zhèn)放在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這樣一個(gè)背景下來(lái)說(shuō)。我認(rèn)為，只有在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，特色小鎮(zhèn)才能夠具有源源不斷的活力，才能夠?yàn)檎麄€(gè)區(qū)域發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以，特色小鎮(zhèn)應(yīng)該放在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，以協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同、聯(lián)合的形式來(lái)取得生命力，不能將它孤立于各類城鎮(zhèn)的體系、區(qū)域發(fā)展的體系之外。

　　第五，風(fēng)口的黃金窗口期在什么階段？前兩年遇到的一個(gè)問題就是大家誤以為特色小鎮(zhèn)只能輝煌一兩年，都要紛紛搶占這樣一個(gè)戰(zhàn)略的高地，所以很多地方的特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)了“泥沙俱下”的局面。特色小鎮(zhèn)應(yīng)該是在一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展過程當(dāng)中不斷展現(xiàn)出來(lái)的戰(zhàn)略機(jī)遇。因此，我也認(rèn)為，地方政府部門應(yīng)該結(jié)合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，制定一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的路線圖。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，原先誤認(rèn)為要迅速地抓住所謂的黃金窗口期、要搶占的地點(diǎn)，也可以做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。對(duì)于黃金窗口期的判斷，應(yīng)該更加冷靜、更加理性。

　　風(fēng)險(xiǎn)：科學(xué)把握各類風(fēng)險(xiǎn)

　　特色小鎮(zhèn)發(fā)展存在多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，包括房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、政府過度負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)、低質(zhì)量規(guī)劃帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)等。

　　當(dāng)前，特色小鎮(zhèn)仍然會(huì)面臨各類政策調(diào)控的風(fēng)險(xiǎn)。有些地方特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中存在一系列問題，這些問題雖然看起來(lái)只是局部問題，但是這些局部問題有可能導(dǎo)致在宏觀政策層面上對(duì)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展產(chǎn)生誤判，從而會(huì)出現(xiàn)一些宏觀上的新判斷。為避免局部的發(fā)展和那些受到打擊、受到打壓的特色小鎮(zhèn)與整體特色小鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢(shì)混為一談，應(yīng)該有效合理區(qū)分特色小鎮(zhèn)的風(fēng)險(xiǎn)情況，我想這一點(diǎn)對(duì)于特色小鎮(zhèn)具有一定的警示意義。

　　越來(lái)越多的特色小鎮(zhèn)開始面臨債務(wù)過度的風(fēng)險(xiǎn)。一些地方政府大包大攬，把特色小鎮(zhèn)作為融資平臺(tái)來(lái)打造，希望利用特色小鎮(zhèn)擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐墓潭ㄙY產(chǎn)規(guī)模，推動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)，甚至還出臺(tái)了特別考核，形成一哄而上的局面。由于很多特色小鎮(zhèn)都是前一年、前兩年進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)的，近兩年，我們的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了很多重大的變化，在高質(zhì)量發(fā)展這樣一個(gè)新要求背景下，以往我們所謂賴以支撐的發(fā)展基礎(chǔ)條件可能發(fā)生變化，因此地方應(yīng)該重新評(píng)估債務(wù)現(xiàn)狀，重新評(píng)估未來(lái)發(fā)展的財(cái)力基礎(chǔ)，要警惕債務(wù)過度的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是國(guó)家明確要求債務(wù)超過一定警戒線的地方不能再通過政府的債務(wù)平臺(tái)來(lái)推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。對(duì)于企業(yè)來(lái)講，實(shí)際上也面臨著資金疏解的問題，所以要警惕債務(wù)過度的問題。

　　關(guān)于房地產(chǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)，很多房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)向做特色小鎮(zhèn)，我認(rèn)為有很多值得理解的原因，但是不能將房地產(chǎn)和房地產(chǎn)化混為一談。如果變成房地產(chǎn)化，也就是說(shuō)特色小鎮(zhèn)沒有明確的產(chǎn)業(yè)支撐，收入來(lái)源基本上依靠房地產(chǎn)，那么就會(huì)將地方政府帶到泥溝里去，最后使這盤棋徹底失敗。目前特色小鎮(zhèn)最大的風(fēng)險(xiǎn)之一也是房地產(chǎn)化。房地產(chǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)滋生出低質(zhì)量規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)等一系列風(fēng)險(xiǎn)。很多房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)向做特色小鎮(zhèn)，但缺乏對(duì)特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵和概念的理解，缺乏產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力，對(duì)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展方面的認(rèn)識(shí)也不夠充分，導(dǎo)致把特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目當(dāng)作房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。

　　值得一提的是，特色小鎮(zhèn)還存在能力內(nèi)存不夠的風(fēng)險(xiǎn)，也就是各地對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的各種挑戰(zhàn)缺乏有效的應(yīng)對(duì)。特色小鎮(zhèn)是將一個(gè)產(chǎn)業(yè)上升為產(chǎn)業(yè)與區(qū)域相結(jié)合的空間，而且這個(gè)空間要求多要素、多主題，是一個(gè)創(chuàng)新程度極高的空間，門檻比以往許多的發(fā)展空間要高得多。但是以往我們?cè)谶@方面有很大的誤解，認(rèn)為特色小鎮(zhèn)的門檻很低，主題介入過多、過度，這也成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展面臨的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。

　　地方政府想通過特色小鎮(zhèn)來(lái)發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)，但如果吸引不來(lái)產(chǎn)業(yè)，小鎮(zhèn)可能會(huì)變成空城。從國(guó)家發(fā)改委起初的設(shè)想來(lái)看，應(yīng)先有產(chǎn)業(yè)再有小鎮(zhèn)，通過產(chǎn)業(yè)聚集來(lái)規(guī)劃建設(shè)小鎮(zhèn)，再吸引人口，這是比較良性化的模式。但現(xiàn)實(shí)中反過來(lái)了，地方政府寄希望于通過小鎮(zhèn)來(lái)吸引產(chǎn)業(yè)，即先建小鎮(zhèn)，再吸引導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，但產(chǎn)業(yè)能否來(lái)是未知數(shù)，這也是風(fēng)險(xiǎn)。

　　在我看來(lái)，我們現(xiàn)在最大的風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沒有認(rèn)識(shí)。地方總是習(xí)慣于強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義。實(shí)際上，很多特色小鎮(zhèn)的最大風(fēng)險(xiǎn)就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)本身的認(rèn)識(shí)非常不到位、不充分，還有就是認(rèn)為小鎮(zhèn)的風(fēng)險(xiǎn)有可能存在于未來(lái)，沒有認(rèn)識(shí)到所有未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)都是現(xiàn)實(shí)，是“種子”。因此，我們要高度重視風(fēng)險(xiǎn)問題，特別是要把未來(lái)存在的各類風(fēng)險(xiǎn)放到當(dāng)前進(jìn)行考量，這是有效提升特色小鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的重要方面。（馮奎 邢麗濤）

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)旅游報(bào)

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