降成本，是中央提出的“三去一降一補”五大任務(wù)之一。近年來，我國經(jīng)濟長期賴以發(fā)展的生產(chǎn)要素低成本發(fā)生了根本性變化，土地、稅費、人工、能源等企業(yè)生產(chǎn)成本的增加，使以比較優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢為主的“投資拉動型”和“出口導向型”發(fā)展模式難以為繼。因此，降低生產(chǎn)成本，減輕企業(yè)負擔，激發(fā)市場活力，成為當前經(jīng)濟工作的重要內(nèi)容。
今年以來，國家土地督察濟南局對山東省降成本土地政策執(zhí)行情況開展了集中督察調(diào)研，了解地方在完善“降成本”土地政策保障體系、降低土地審批供應制度性成本等方面的探索，重點跟蹤地方在政策落實與實際操作方面存在的困難與問題。
從土地供應、地價管理等方面發(fā)力降成本
《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案的通知》對降低企業(yè)用地成本，尤其是工業(yè)企業(yè)用地成本作了專門部署，國土資源部也出臺了相關(guān)政策。濟南督察局督察發(fā)現(xiàn)，各地積極出臺措施，從創(chuàng)新土地供應、地價管理制度等方面，幫助企業(yè)降低用地成本。
完善“降成本”土地政策保障體系。國家在“降成本”土地政策方面有一系列原則性要求，督察發(fā)現(xiàn)，山東省認真貫徹落實并結(jié)合自身實際，創(chuàng)新制定有關(guān)政策，確保企業(yè)發(fā)展合理用地需求得到滿足。不少地區(qū)專門針對國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓下發(fā)意見，全省逐步構(gòu)建起符合地方實際的“降成本”配套用地政策和制度體系。
完善基準地價評估等基礎(chǔ)體系?；鶞实貎r是土地成本的基礎(chǔ)，各地通過完善基準地價評估體系，大幅降低了用地企業(yè)的準入門檻，促進了新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展和城市地下空間的開發(fā)利用。例如：濟南市新增公共管理與公共服務(wù)用地價格修正體系，明確了新興產(chǎn)業(yè)用地評估依據(jù)；臨沂市對地下空間土地用途評估地價作了差別化的政策規(guī)定。
降低土地審批供應制度性成本。為降低隱性成本和制度性成本，臨沂市實行審管分離、集中審批，將供地審批事項全部納入市政府行政審批大廳統(tǒng)一受理、集中審批，提高了行政審批效率。桓臺市創(chuàng)新服務(wù)模式，建立土地審批供應綠色通道，從項目預審到項目供地實現(xiàn)“一條龍”全程服務(wù)。滕州市重點抓好審批提速、指標統(tǒng)籌和規(guī)劃保障三條主線，推動建設(shè)項目落地加速。
切實降低供應環(huán)節(jié)用地成本。山東省結(jié)合一般工業(yè)項目生命周期，縮短工業(yè)供地出讓年限，實施彈性年期出讓、先租后讓等相結(jié)合的方式供地。濟南、臨沂、菏澤以彈性年期出讓方式供應土地的，結(jié)合產(chǎn)業(yè)生命周期，按照20~50年確定出讓年期，減少企業(yè)用地成本近40%左右。淄博市對符合規(guī)劃、不改變用途的現(xiàn)有工業(yè)用地，使用地下地上空間提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。
設(shè)法降低新興等產(chǎn)業(yè)用地成本。各地加大對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等用地需求的支持力度，菏澤市對符合規(guī)定的新產(chǎn)業(yè)工業(yè)項目用地仍按工業(yè)用途管理；高唐縣對非營利性養(yǎng)老機構(gòu)采取劃撥土地的方式供地，對光伏等新能源新業(yè)態(tài)優(yōu)先保障用地指標；鄆城縣對使用荒山、荒地、荒灘的旅游項目減免相關(guān)費用；臨沂市確定物流倉儲用地參照工業(yè)用地政策執(zhí)行，大幅降低了物流倉儲用地成本。
政策落實與實際操作存在困難
從督察調(diào)研情況看，各地在降低企業(yè)用地成本方面取得了明顯的成效，但在政策落實與實際操作中仍存在一些困難和問題。
降低用地成本缺乏具體操作措施。目前，國家、省尚未制定明確、全面的降低用地成本的政策和措施。國務(wù)院印發(fā)的《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案》提出，完善土地供應制度，降低企業(yè)用地成本?！吨泄采綎|省委山東省人民政府關(guān)于深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施意見》對盤活土地資源提出明確意見?？傮w來看，國家和省出臺的政策宏觀性強、指導性強、原則性強，且均設(shè)有一定的前置條件和約束因素，各地在把握落實的尺度上存在不小差異，個別地方還存在消極觀望思想。
降低用地成本政策空間不大。工業(yè)用地出讓實行全國最低限價制度，造成降低用地成本的政策空間很小。目前，實體經(jīng)濟企業(yè)用地成本費用包括征地補償安置費、地上附著物補償、社保費、新增土地有償使用費和耕地開墾費。問卷調(diào)查顯示，企業(yè)用地每畝平均成本約14.5萬元（不含使用土地儲備指標或增減掛鉤指標的費用），不少縣區(qū)工業(yè)用地出讓最低限價低于14.5萬元，一些地方工業(yè)用地執(zhí)行最低限價出讓，政府收益不僅不存在，甚至出現(xiàn)“倒貼”現(xiàn)象。不少地方政府負責人表示，當前形勢下工業(yè)企業(yè)用地成本下降空間非常有限。
降低用地成本手段單一。督察發(fā)現(xiàn)，各地出臺的可操作性、便于實施的降低用地政策集中于土地供應環(huán)節(jié)，如鼓勵長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期出讓等新型供地方式等，這些政策手段相對單一，且缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的操作細則。從實施情況看，由于租賃、彈性出讓、分期供地等方式在抵押、融資、合作、轉(zhuǎn)讓方面存在諸多局限，多數(shù)企業(yè)并無申請意愿。地方在實施過程中發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)前期愿意采取彈性年期出讓，但仔細核算成本收益后，認為采取最長年限盈利空間更大，往往又傾向于以最長年期的出讓方式獲得國有建設(shè)用地使用權(quán)。
降成本配套政策還不完善。土地利用涉及轉(zhuǎn)、征、供、用等環(huán)節(jié)，審批周期長導致用地審批制度性成本較高，但由于制度性障礙，這部分成本降低難度很大。企業(yè)在土地征收階段存在一定盲目性，因企業(yè)選址變化等原因，造成土地在實施征收后無法供應，并長期處于空閑狀態(tài)無法利用，客觀上增加了土地成本。此外，一些新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)項目用地類型在《土地利用現(xiàn)狀分類》中沒有明確定義，規(guī)劃部門給出的規(guī)劃條件在文件中也無直接對應類型，國土資源部門在確定供地用途時缺乏直接依據(jù)，導致無法為項目確定最低用地成本。
打好“組合拳”助推實體經(jīng)濟發(fā)展
根據(jù)對山東省各地督察調(diào)研情況研判，濟南督察局建議，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總目標，打好細化政策措施、提高供地效率“組合拳”，促進實體經(jīng)濟發(fā)展，引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
對降成本土地政策細化分類。為更好地達到企業(yè)用地降成本效果，同時避免造成土地出讓過程中國有資產(chǎn)流失，建議在制定降成本土地政策時，不僅要加強頂層設(shè)計，從國家和省級層面制定具體政策和措施，也要細化分類，以便于基層操作，更好地落實降成本土地政策。
實施工業(yè)用地預招拍掛制度。在按國家有關(guān)規(guī)定辦理土地征轉(zhuǎn)用手續(xù)時，進行預招標拍賣掛牌出讓，待征轉(zhuǎn)用地批準后，正式簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。預招拍掛制度可以提前確定用地意向人，進而在一定程度上確保土地征收后及時供地，提高供地效率，降低企業(yè)用地成本。
適當減少各項基金提取比例。保障企業(yè)項目用地的一個前提，是保障原土地權(quán)利人特別是被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，在用地成本相關(guān)費用中，有關(guān)征地補償費用、社?；鸬认嚓P(guān)費用不能降低，建議可以通過適當減少或降低企業(yè)項目用地在供地過程中各項基金提取比例的方式實現(xiàn)降成本。
加快探索差別化獎勵約束政策。扶持企業(yè)發(fā)展，降低用地成本只是一個方面。對于發(fā)展前景好的企業(yè)，可以通過在后期繳納的稅費中逐年返還其前期繳納的部分土地費用，用于扶持企業(yè)發(fā)展。有條件的地方可采取征收土地使用稅和設(shè)立閑置低效用地盤活專項資金等方式，制定相應激勵和約束措施。
形成降成本土地政策執(zhí)行合力。降低用地成本涉及多個部門，建議盡快形成推進供給側(cè)改革的組織保障，建立協(xié)商機制，加強信息溝通，統(tǒng)一思想認識，明確各主體職責，防止問題和矛盾相互轉(zhuǎn)嫁。（特約記者劉士春）
轉(zhuǎn)自：中國國土資源報
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