自2016年中央環(huán)保督察組首次開展督察以來，多地自然保護區(qū)違規(guī)開發(fā)建設(shè)、隨意調(diào)整“瘦身”、監(jiān)管嚴(yán)重缺失等各類問題不斷被曝光。而據(jù)生態(tài)環(huán)境部委托衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心對2018年上半年國家級自然保護區(qū)人類活動變化情況進行遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，全國所有國家級自然保護區(qū)內(nèi)，共發(fā)現(xiàn)141處新增或規(guī)模擴大的采石場、工礦用地、水電設(shè)施和旅游設(shè)施等重要人類活動變化情況，涉及多個省份。
記者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，過去地方侵占或破壞保護區(qū)行為的重要原因，在于片面追求發(fā)展速度而不顧生態(tài)保護，再加上早期勘界技術(shù)落后、管理法規(guī)滯后、部分保護區(qū)劃線過粗等歷史遺留原因，造成當(dāng)前保護區(qū)陷入“執(zhí)法難、整改難、修復(fù)難”的困境。
自然保護區(qū)整改遇阻
代價高昂教訓(xùn)深刻
對于自然保護區(qū)而言，先違規(guī)發(fā)展后治理整改的做法代價很大，成本很高，不僅會導(dǎo)致已有的投入打水漂，還要給相關(guān)簽約方給予較高金額的賠償。
2008年鹽城東臺市開展養(yǎng)殖業(yè)招商引資，3名蘇州客商與東臺市金東臺農(nóng)場（現(xiàn)為江蘇金東臺農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司）簽訂了1000畝、租期10年的土地承租合同，投資興建萬頭生豬場種養(yǎng)項目。該項目位于江蘇鹽城國家級珍禽自然保護區(qū)南二試驗區(qū)，后因未取得環(huán)評手續(xù)、違規(guī)排放污染物等原因，2018年5月被列入鹽城市生態(tài)環(huán)境重點問題整改清單。
然而，記者近期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個項目整改了大半年，依然沒有拆除到位。“期間組織了多次談判，由于對方要價太高，還未達成賠償協(xié)議，目前只停止了生豬養(yǎng)殖，拆除了部分養(yǎng)殖設(shè)施。”當(dāng)?shù)匾晃换鶎痈刹炕貜?fù)稱。
記者在調(diào)查東部某沿?？h級市違規(guī)撤銷保護區(qū)時發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時申請調(diào)整的方案表面上看是環(huán)保部門起草，實為市政府主要領(lǐng)導(dǎo)授意，由于省環(huán)保部門并未批復(fù)，且因相關(guān)開發(fā)活動導(dǎo)致保護區(qū)失去了生態(tài)功能，便又向上一級政府申請調(diào)整。后經(jīng)“綠盾2018”專項行動督辦后，該保護區(qū)管理部門表示，整改要達到自然保護區(qū)級別不降低，現(xiàn)有面積不減少，功能不減退、力度不放松等要求，全力保護生態(tài)環(huán)境。但由于保護區(qū)內(nèi)有多種類型的工業(yè)項目，所涉地塊樓宇廠房林立，拆除會造成社會資源巨大浪費、市場主體安置困難等一系列問題。
素有“水中大熊貓”之稱的江豚是長江生態(tài)系統(tǒng)的指示性物種，屬于極度瀕危物種。長江鎮(zhèn)江段一直是白鰭豚和長江江豚活動比較頻繁的水域之一，鎮(zhèn)江豚類保護區(qū)由于地理位置獨特，成為唯一沒有被開辟為長江主航道的長江干流保護區(qū)，對于維持長江下游江豚棲息地的完整性有著重要生態(tài)學(xué)意義。2003年，該保護區(qū)升級成為長江豚類省級自然保護區(qū)。
然而，過去十年間，保護區(qū)周邊逐漸頻繁的人類活動打破了江豚平靜的生活。首先是農(nóng)業(yè)種植和漁業(yè)養(yǎng)殖。2009年以來，鎮(zhèn)江豚類保護區(qū)內(nèi)以“血吸蟲病農(nóng)業(yè)綜合治理項目”等名義陸續(xù)開墾土地，農(nóng)業(yè)種植和漁業(yè)養(yǎng)殖面積從起初的1100畝到5800畝再增至后來的7200畝，如此大面積的種植、養(yǎng)殖活動給保護區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來巨大影響。根據(jù)中央環(huán)保督察組的調(diào)查，鎮(zhèn)江焦北灘、焦西灘約80％的濕地被損毀。
其次是旅游開發(fā)。2015年開始，由鎮(zhèn)江市文化旅游產(chǎn)業(yè)集團有限責(zé)任公司與南京淳璞旅游開發(fā)責(zé)任有限公司合作開發(fā)的旅游項目正式動工，項目名稱為大江風(fēng)云影視實景園，占地面積6000畝，一期項目于2017年4月29日全面投入試運營，景區(qū)內(nèi)的古村落、古集市、古兵營等板塊吸引了一眾對古代風(fēng)土人情感興趣的游客。
2018年6月，中央第四環(huán)境保護督察組對鎮(zhèn)江長江豚類省級自然保護區(qū)內(nèi)違法違規(guī)項目清理整治情況進行了現(xiàn)場檢查，并于10月向江蘇反饋意見，移交責(zé)任追究問題清單。
針對中央環(huán)保督察組“回頭看”督察通報的問題，鎮(zhèn)江市政府于2018年10月反饋，大江風(fēng)云項目已全部拆除。鎮(zhèn)江江灘開發(fā)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人說，此前在保護區(qū)內(nèi)非法進行農(nóng)業(yè)種植和漁業(yè)養(yǎng)殖的7000多畝已被全部清退，并對已退出的土地進行科學(xué)論證，研究制定生態(tài)修復(fù)方案。鎮(zhèn)江市還對保護區(qū)生態(tài)紅線范圍內(nèi)開展全面排查，對新發(fā)現(xiàn)的50個人類活動點位全部整改，并將對已拆除點位組織開展“回頭看”。國網(wǎng)鎮(zhèn)江市供電公司稱，已配合政府部門對整片運營區(qū)域停電，已有專人負(fù)責(zé)對接景區(qū)內(nèi)所有經(jīng)營用戶的銷戶申請。
“雖然整改到位了，但教訓(xùn)是極其深刻的，不僅已有的投入打了水漂，還要給相關(guān)簽約方給予較高金額的賠償。”江豚保護區(qū)內(nèi)的相關(guān)市場開發(fā)主體稱，先違規(guī)發(fā)展后治理整改的做法代價很大，成本很高。
值得注意的是，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會近期在《長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》中提出，要強化自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，持續(xù)開展自然保護區(qū)監(jiān)督檢查專項行動。今年6月底前，沿江11省市要完成長江干流、主要支流和重點湖庫各級自然保護區(qū)自查，制定限期整改方案。對自查和整改情況，開展監(jiān)督檢查。
GDP崇拜導(dǎo)致開發(fā)無度
責(zé)任邊界不明部門相互扯皮
不少受破壞的自然保護區(qū)大多存在生態(tài)為發(fā)展讓路，GDP崇拜導(dǎo)致開發(fā)無度等問題，特別是一些保護區(qū)由于劃分不清、邊界不明等原因造成部門間扯皮、執(zhí)法無依據(jù)。有些保護區(qū)的整改治理并非易事，甚至耗時長久。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方一方面醉心于爭掛國家級或者省級自然保護區(qū)的牌子，一方面又為了發(fā)展地方經(jīng)濟，在招商引資時不告知客商實情，就將項目引進保護區(qū)，不顧環(huán)境損害隱患。在涉及后期處置時，涉事方會面臨金額較大的賠償，往往因談不攏而產(chǎn)生糾紛，治理成本畸高。一些自然保護區(qū)內(nèi)違法行為被通報后，有基層干部表示“是前任制造的麻煩，新官難理舊賬”。
上述3名蘇州客商反映，2008年與東臺地方政府簽訂招商引資協(xié)議時，未被告知項目所在地位于國家級自然保護區(qū)，“自身也不清楚項目位于保護區(qū)，要是提前知道，誰會冒著這個風(fēng)險來這投資養(yǎng)殖？”養(yǎng)殖期間，他們曾多次交納排污費和罰款，也曾積極申請辦理手續(xù)但未獲批準(zhǔn)。
記者在某省級保護區(qū)內(nèi)違法建成的景區(qū)看到，這里曾吸引全國各地的游客前來游玩，門票費每人數(shù)十元。“發(fā)展目標(biāo)是每年吸引百萬人次游客。2016年在建設(shè)過程中，旅游局相關(guān)人員曾來考察，并對項目表示肯定，認(rèn)為其符合現(xiàn)代旅游發(fā)展需求。”景區(qū)市場部相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
責(zé)任與保護區(qū)邊界不明導(dǎo)致部門間扯皮。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，東部沿海某市在設(shè)立沿海防護林和灘涂縣級自然保護區(qū)時，缺乏充分的科學(xué)研究和專家論證，導(dǎo)致保護區(qū)范圍界址不清，且未按照規(guī)定履行申請、評審、審批、備案、公告等程序。當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員還表示，“當(dāng)初保護區(qū)的劃定比較隨意，沒有明確界限，海洋與漁業(yè)部門也是近兩年才定的邊界，一些在保護區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的企業(yè)主坦言，他們當(dāng)時開發(fā)的依據(jù)是海洋漁業(yè)部門向上級部門報批獲準(zhǔn)的規(guī)劃。”
長江下游某長江豚類省級自然保護區(qū)也曾存在類似問題。該豚類保護區(qū)管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人說，江豚活動區(qū)域在水上，平日他們也是以水上巡查為主，由于岸邊蘆葦茂盛擋住了視線，從江灘上看并未發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營活動。該長江豚類省級自然保護區(qū)2003年由市級升格為省級保護區(qū)后，2009年當(dāng)?shù)厥姓苍蛏霞壣暾埫鞔_保護區(qū)界址，但沒有正式結(jié)論，只在2013年劃定了生態(tài)紅線，處罰也是根據(jù)生態(tài)紅線。
有些是邊界不清，有些還存在私自劃定問題。2018年，中央環(huán)保督察組在“回頭看”中指出，長江中游某市江豚自然保護區(qū)域不斷瘦身，隨意調(diào)整保護區(qū)范圍和功能規(guī)劃，導(dǎo)致保護區(qū)生態(tài)功能日益衰退，嚴(yán)重威脅江豚的生存環(huán)境。
督察組指出，2015年11月、2016年12月和2017年6月，當(dāng)?shù)厥姓伟l(fā)文調(diào)整江豚自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)劃，均未正式經(jīng)上級部門批準(zhǔn)。相關(guān)做法違反了國家關(guān)于自然保護區(qū)管理的相關(guān)規(guī)定。
據(jù)了解，我國自然保護區(qū)建設(shè)成就舉世矚目。但由于歷史原因，我國部分自然保護區(qū)確實存在范圍和功能分區(qū)不科學(xué)、不合理的情況。這些問題的整治還需要時間。
構(gòu)建長效機制任重道遠(yuǎn)
需樹立綠色政績觀
多位業(yè)內(nèi)人士表示，應(yīng)該明確部門職責(zé)，強化部門聯(lián)動，完善科學(xué)管理長效機制。當(dāng)前最迫切的是構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，并在自然保護地立法框架下，對《自然保護區(qū)條例》進行全面科學(xué)的修訂，讓保護區(qū)真正涂上“保護色”。
《自然保護區(qū)條例》制定于1994年，是自然保護區(qū)管理方面非常重要的法規(guī)制度和保障。但隨著我國生態(tài)保護事業(yè)的快速發(fā)展，該條例部分條款已經(jīng)明顯不能適應(yīng)目前情況。“一是缺乏科學(xué)的分區(qū)、分類管理制度。二是土地用途和土地權(quán)屬的規(guī)定不完善，自然資源產(chǎn)權(quán)不明晰。三是管理機構(gòu)性質(zhì)、資金投入機制不明確，保護區(qū)管理機構(gòu)責(zé)任大、權(quán)力小。四是處罰力度不夠，違法成本極低，震懾作用明顯不夠。”生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護司司長崔書紅說，此外，該條例在生態(tài)補償、社區(qū)共管、特許經(jīng)營等方面也缺乏具體可操作性的規(guī)定。
受訪基層干部還認(rèn)為，受制于過去片面的發(fā)展觀和政績觀，部分自然保護區(qū)長期未依法管理，地方急功近利上項目，造成當(dāng)前問題頻出、整改困難、責(zé)任不明等后果?；谝陨蠋c，他們建議，應(yīng)盡快明確邊界與責(zé)任，加強部門聯(lián)動監(jiān)管，完善法律制度，構(gòu)建長效保護機制。
一是明確保護區(qū)的邊界，強化生態(tài)保護。目前，鎮(zhèn)江市推進保護區(qū)全面禁捕工作，科學(xué)規(guī)范開展江豚、水生物植物、水質(zhì)等資源監(jiān)測，深入實施生態(tài)修復(fù)工作，為江豚生長提供更加優(yōu)質(zhì)的自然環(huán)境。
“無論是省級自然保護區(qū)，還是縣級保護區(qū)，其邊界需盡快明確，才能按照《自然保護區(qū)條例》進行監(jiān)管。”一些保護區(qū)基層干部建議，過去的一些欠賬需要補上，保護責(zé)任需明確，有了物理空間上的明確，才有對違法違規(guī)行為實施監(jiān)管的依據(jù)。
崔書紅認(rèn)為，對于早期劃建、范圍和功能分區(qū)不合理的部分自然保護區(qū)，要依規(guī)進行調(diào)整。2013年，國務(wù)院印發(fā)《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》，將調(diào)整嚴(yán)格限定在三個方面：一是自然條件發(fā)生變化；二是人類活動頻繁的建制鎮(zhèn)和城區(qū)等；三是國家重大工程建設(shè)需要。對于先破壞、后調(diào)整甚至撤銷的，是要嚴(yán)肅追責(zé)的。
二是明確部門職責(zé)，強化部門聯(lián)動，完善科學(xué)管理長效機制。中央環(huán)保督察后，鎮(zhèn)江市政府出臺了《關(guān)于進一步加強江蘇鎮(zhèn)江長江豚類省級自然保護區(qū)管理工作的意見》，建立由分管副市長任組長，市農(nóng)委、環(huán)保、海事、水利、國土、公安、文旅、衛(wèi)計委、紀(jì)委監(jiān)委等部門和屬地政府參加的豚類保護區(qū)綜合管理聯(lián)席會議，整合各方面力量，不定期開展聯(lián)合巡查和綜合執(zhí)法，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題，堅決查處、嚴(yán)肅問責(zé)。多地基層環(huán)保干部建議，宜進一步強化政府責(zé)任，多部門形成合力，完善保護區(qū)長效科學(xué)管理機制。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文等人認(rèn)為，保護區(qū)的管理應(yīng)因地制宜、實事求是、科學(xué)糾正，建議國家相關(guān)部委以建立國家公園為主體的自然保護地體系為契機，全面修訂《自然保護區(qū)條例》，對各類自然保護區(qū)開展科學(xué)調(diào)整與整合，并與其他法律法規(guī)有效銜接，為自然保護區(qū)建設(shè)管理提供更為全面的法律保障。（鄭生竹 朱筱 秦華江）
轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟參考報
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