編者按：日前，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020年》在期盼之中終于出爐，為我國今后一個時期城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃了藍圖。而城市群建設在經過長期的預熱后，成為其中最大的亮點之一。面對我國不同地區(qū)的大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢，建設城市群能否成為激活城鎮(zhèn)化發(fā)展這盤大棋局的一步妙棋，讓人期待。
日前，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020年》（下稱《規(guī)劃》）的發(fā)布給城鎮(zhèn)化發(fā)展道路指明了大方向。而《規(guī)劃》的亮點在于強化城市群建設，增強中心城市的輻射帶動作用和推動區(qū)域一體化建設。
這份綱領性的權威文件提出了“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，促進各類城市協調發(fā)展”，那么這將給我國城市發(fā)展帶來哪些機遇？
東部城市群以建設世界級城市群為目標
《規(guī)劃》中指出，根據土地、水資源、大氣環(huán)流特征和生態(tài)環(huán)境承載能力，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結構，在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的城鎮(zhèn)化地區(qū)，按照統籌規(guī)劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補強的城市群，使之成為支撐全國經濟增長、促進區(qū)域協調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點城市為依托，其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。
《規(guī)劃》把京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群看成我國經濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強、吸納外來人口最多的地區(qū)。提出要以建設世界級城市群為目標，繼續(xù)在制度創(chuàng)新、科技進步、產業(yè)升級、綠色發(fā)展等方面走在全國前列，加快形成國際競爭新優(yōu)勢，在更高層次參與國際合作和競爭，發(fā)揮其對全國經濟社會發(fā)展的重要支撐和引領作用。科學定位各城市功能，增強城市群內中小城市和小城鎮(zhèn)的人口經濟集聚能力，引導人口和產業(yè)由特大城市主城區(qū)向周邊和其他城鎮(zhèn)疏散轉移。依托河流、湖泊、山巒等自然地理格局建設區(qū)域生態(tài)網絡。
國家發(fā)改委副主任徐憲平在《規(guī)劃》新聞發(fā)布會上表示，強調優(yōu)化布局，就是要以城市群為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展。我國東部地區(qū)京津冀、長三角、珠三角三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內生產總值，但現在面臨的生態(tài)環(huán)境壓力和國際競爭壓力在加大，需要調整優(yōu)化轉型升級。
他表示，這三大城市群面臨水土資源和生態(tài)環(huán)境壓力加大、要素成本快速上升、國際市場競爭加劇等制約，必須加快經濟轉型升級、空間結構優(yōu)化、資源永續(xù)利用和環(huán)境質量提升。東部地區(qū)其他城市群，要根據區(qū)域主體功能定位，在優(yōu)化結構、提高效益、降低消耗、保護環(huán)境的基礎上，壯大先進裝備制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)和現代服務業(yè)，推進海洋經濟發(fā)展；充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，全面提高開放水平，集聚創(chuàng)新要素，增強創(chuàng)新能力，提升國際競爭力；統籌區(qū)域、城鄉(xiāng)基礎設施網絡和信息網絡建設，深化城市間分工協作和功能互補，加快一體化發(fā)展。
經濟學家張平也指出，根據《規(guī)劃》，目前東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達到62.2%，而中部、西部地區(qū)分別只有48.5%、44.8%。張平表示，根據國外的經驗，城鎮(zhèn)化率一般在30%-50%，是經濟高速發(fā)展期；50%-70%為平穩(wěn)發(fā)展期。我國東部城鎮(zhèn)化率已超過60%，而中西部仍處在30%-50%的區(qū)間，表明東部已經是平穩(wěn)發(fā)展期，中西部地區(qū)仍處于經濟高速發(fā)展期。
中西部城市群承接沿海地區(qū)產業(yè)轉移
雖然對中西部大部分地區(qū)而言，今后相當長的一段時期內，城鎮(zhèn)化仍將是其經濟增長的一個重要推動力，不過相對于東部城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，中西部城鎮(zhèn)化則遠遠落后。東部以長三角和珠三角為代表已經形成中心城市向周圍輻射的城市圈，中西部部分城市雛形才剛剛形成。
對此，《規(guī)劃》指出中西部城鎮(zhèn)體系比較健全、城鎮(zhèn)經濟比較發(fā)達、中心城市輻射帶動作用明顯的重點開發(fā)區(qū)域，要在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的基礎上，引導有市場、有效益的勞動密集型產業(yè)優(yōu)先向中西部轉移，吸納東部返鄉(xiāng)和就近轉移的農民工，加快產業(yè)集群發(fā)展和人口集聚，培育發(fā)展若干新的城市群，在優(yōu)化全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中發(fā)揮更加重要作用。加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發(fā)、引領區(qū)域經濟發(fā)展的重要增長極。加大對內對外開放力度，有序承接國際及沿海地區(qū)產業(yè)轉移，依托優(yōu)勢資源發(fā)展特色產業(yè)，加快新型工業(yè)化進程，壯大現代產業(yè)體系，完善基礎設施網絡，健全功能完備、布局合理的城鎮(zhèn)體系，強化城市分工合作，提升中心城市輻射帶動能力，形成經濟充滿活力、生活品質優(yōu)良、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的新型城市群。依托陸橋通道上的城市群和節(jié)點城市，構建絲綢之路經濟帶，推動形成與中亞乃至整個歐亞大陸的區(qū)域大合作。
張平表示，中西部欠發(fā)達地區(qū)可以通過人口聚集、生產要素聚集等來提高勞動生產率，促進經濟增長。要考慮自身的產業(yè)基礎和工業(yè)基礎，清楚地認識到在現有產業(yè)的基礎上能夠嫁接沿海城市的哪些產業(yè)?，F階段中西部落后地區(qū)以投資為導向的經濟發(fā)展模式具有一定的合理性，以城市群帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展，有利于促使區(qū)域經濟發(fā)展空間更為協調一體，通過適度聚集，推進區(qū)域城市群內城市之間的內在聯系與分工協作，以便更好地帶動產業(yè)有機融合、區(qū)域經濟更加有序地協調發(fā)展。
《規(guī)劃》也指出，中部地區(qū)是我國重要的糧食主產區(qū)，西部地區(qū)是我國水源保護區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，必須嚴格保護耕地特別是基本農田，嚴格保護水資源，嚴格控制城市邊界無序擴張，嚴格控制污染物排放，切實加強生態(tài)保護和環(huán)境治理，徹底改變粗放低效的發(fā)展模式，確保流域生態(tài)安全和糧食生產安全。
據了解，2014年各省份的政府工作報告，均把城鎮(zhèn)化作為重要的章節(jié)來論述，尤其是中西部省份，大多提出了具有地域特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。比如，山西支持太原率先發(fā)展，以形成太原城市群；內蒙古推進呼包鄂城市群建設，實現并聯式、組團式發(fā)展。有的省份強調發(fā)展縣域經濟。比如，云南計劃重點支持一批縣城做大做強，抓好210個特色小鎮(zhèn)建設，促進產業(yè)與城鎮(zhèn)深度融合；貴州重視在縣城和小城鎮(zhèn)通過產業(yè)發(fā)展集聚人口，為返鄉(xiāng)農民工就近就業(yè)、就地創(chuàng)業(yè)、安居樂業(yè)創(chuàng)造條件；陜西計劃建好43個重點縣城、35個省級重點示范鎮(zhèn)和31個文化旅游名鎮(zhèn)，吸引農村居民就地城鎮(zhèn)化。
人口、資源東密西疏“城市病”問題待解
國家在大力發(fā)展城鎮(zhèn)化的同時，也不能忽視目前存在的問題。從城市結構和規(guī)模來說，北、上、廣、深四個一線城市和部分二線核心城市的人口規(guī)模已經相當龐大，城市開發(fā)強度已經趨于飽和，“城市病”問題日益凸顯。
張平指出，現在有的大城市無序發(fā)展，小城市和中心城鎮(zhèn)擴張但留不住人，有城無市；大城市人滿為患，壓得人喘不過氣來，而小城市、郊區(qū)及周邊農村由于缺乏優(yōu)質的公共資源，無法分解大城市的人口壓力。地域上，呈現明顯的東密西疏階梯狀分布，大中城市主要集中在東部沿海省份，中西部地區(qū)城市相對稀少。
張平解釋說，由于大城市集聚了政治、經濟、科技、文化等方面的資源，是社會化大生產的高密度載體，產業(yè)規(guī)模大，現代化程度高，吸納就業(yè)人口量大，人的價值相對容易實現，所以吸引著各地各方面的人才和勞動力資源蜂擁而來。加之一些城市布局結構不合理，相鄰城市之間發(fā)展不夠協調，不利于形成分工明確、布局科學的城鎮(zhèn)體系和空間格局。還有一些城市片面追求經濟增長和擴大城市規(guī)模，不考慮當地資源環(huán)境承載條件，提出超越發(fā)展階段的人口、經濟、城區(qū)面積等指標，存在一定的盲目性和無序發(fā)展趨勢。
在張平看來，部分大城市特別是特大城市功能過度集中于中心區(qū)，釀成不同程度地人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環(huán)境惡化等“城市病”。然而在小城市和中心鎮(zhèn)的發(fā)展上則呈現出另外一種狀態(tài)，由于多數小城市和中心鎮(zhèn)缺乏規(guī)模較大的支柱產業(yè)，基礎設施落后，公共服務缺乏，人們就業(yè)難，生活不便，文化精神生活難以滿足需要，人的價值很難得以實現，所以這些地方沒有多大的吸引力，也就留不住人才。近年來，雖然不少地方政府花了很大力氣，征用農民土地，拉大了城鎮(zhèn)框架，建了不少樓房，但因缺少產業(yè)支撐，人氣不足，出現了有城無市，城鎮(zhèn)人口增加速度大大滯后于城鎮(zhèn)面積增加速度的現象。
對此，清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明認為，此前政府工作報告中指出要引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，是出于當前西部人口向東部大城市轉移，東部大城市人口密度過大導致區(qū)域經濟發(fā)展不平衡等原因，實現起來也很有挑戰(zhàn)性。要防止出現政府千方百計讓人口向西轉移，可人口還按照市場規(guī)律選擇向大城市集中的問題出現。
他表示，要解決1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化不能單純依靠基礎設施、產業(yè)聚集建設，還要有配套生活公共服務等才能吸引年輕農民工。年輕農民工進城不僅僅是為了打工，而是為了生活。因此，在推進西部城鎮(zhèn)化的過程中，不能夠只解決基礎設施的問題，還必須要有相關文化、生活配套。
東部拓展大都市區(qū)輻射范圍西部形成均衡城市化
那么怎樣才能解決大城市無序發(fā)展，小城市和中心鎮(zhèn)無人氣發(fā)展等問題，使大中小城市和中心鎮(zhèn)協調發(fā)展，合理布局，順利實現我國城市化目標呢？
徐憲平表示，一些特大城市人口規(guī)模與綜合承載能力的矛盾在加劇，需要進行有效調控?！兑?guī)劃》提出，要通過加強綜合交通網絡和信息網絡的連接，加強產業(yè)和公共資源布局的引導，適當疏散轉移特大城市的經濟功能和其他功能，增強城市群內中小城市和小城鎮(zhèn)集聚經濟、人口的能力。在發(fā)揮中心城市輻射帶動作用的同時，要加快中小城市的發(fā)展，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。
張平則指出，東部沿海城市要在戰(zhàn)略上構建大都市區(qū)規(guī)劃，由此在城市更新、連接和拓展期間形成巨大的投資需求。打造世界級的大都市，需要在交通、住房等基礎設施上進行城市更新、改造和完善，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務上提供保障。同時，需要拓展大都市區(qū)的輻射范圍，加快布局與周邊中小城鎮(zhèn)之間的蛛網式連接，形成“東部沿海大都市連綿帶”。東部沿海城市的基建投資仍有想象的空間。
在張平看來，中西部地區(qū)則要在繼續(xù)推進工業(yè)化的同時，形成均衡城市化?！?000年以后，中西部城市化、工業(yè)化開始高速發(fā)展。一方面，人為造城，使得人口集聚低，空城、鬼城頻頻出現。另一方面，新建大量的工業(yè)園區(qū)有名無實、產業(yè)空洞?；诖?，中西部要在綜合考慮自然環(huán)境、資源稟賦、工業(yè)基礎、人口條件等因素的優(yōu)劣勢后，對未來城鎮(zhèn)化發(fā)展進行定位。”他說。
張平指出，內需將拉動中西部地區(qū)工業(yè)化，形成多中心的產業(yè)城市圈。外需疲弱和物流高成本都會造成中西部地區(qū)無法復制沿海地區(qū)以世界市場為背景的經濟增長模式，內需成為中西部地區(qū)工業(yè)化的動力所在。“比如，成都、重慶可以承接轉移東部沿海部分產業(yè)，山西湖南可以以能源、礦產為導向形成產業(yè)集聚等等?！彼f。（本報記者邢愛婷）
來源：中華建筑報
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