《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》解讀

　　為了預(yù)防和制止橫向壟斷協(xié)議行為，提升反壟斷監(jiān)管效能，降低行政執(zhí)法成本并給經(jīng)營者提供明確指引，在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗和借鑒其他國家成熟做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，國務(wù)院反壟斷委員會制定出臺《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》（以下簡稱《指南》）。

　　一、起草背景和主要考慮

　　橫向壟斷協(xié)議通常嚴重排除、限制競爭。但從執(zhí)法實踐看，由于面臨嚴厲的處罰，該類行為往往具有高度隱秘性，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查和取證的難度較大。如果經(jīng)營者主動報告橫向壟斷協(xié)議行為并提供重要證據(jù)，不僅有助于執(zhí)法機構(gòu)盡早發(fā)現(xiàn)并制止壟斷行為，節(jié)約行政執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效率，更有助于及時有效保護市場公平競爭，維護消費者利益。為此，《反壟斷法》在第四十六條關(guān)于壟斷協(xié)議法律責任的規(guī)定中建立了“坦白從寬”機制，即寬大制度，明確指出“經(jīng)營者主動向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)報告達成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，執(zhí)法機構(gòu)可以酌情減輕或者免除對該經(jīng)營者的處罰”。

　　設(shè)立寬大制度是世界大多數(shù)司法轄區(qū)的通行做法。寬大制度于1978年起源于美國，其后許多國家和地區(qū)相繼建立了各自的寬大制度。例如，歐共體委員會在1996年發(fā)布了《關(guān)于在卡特爾案件中免征或者減征罰款的通告》（2002年、2006年修訂），日本在2005年修訂《禁止私人壟斷及確保公正交易法》時引入了課征金減免制度。與此同時，各國對寬大制度的規(guī)定也越來越細化和清晰，例如英國從2017年起開始起草專門針對民航、金融、鐵路等監(jiān)管行業(yè)的寬大制度適用指南，歐盟在2019年正式上線了“eLeniency”在線寬大申請系統(tǒng)。隨著寬大制度的建立和完善，在查處壟斷協(xié)議方面發(fā)揮的積極作用日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計，在美國、歐盟、日本和韓國，60%以上的壟斷協(xié)議案件是通過寬大制度發(fā)現(xiàn)并查處的。OECD在2014年發(fā)布《寬大制度中標記的使用》顯示，從1996年起美國反壟斷刑事案件累計罰金超過50億美元，其中超過90%來自因?qū)挻笾贫葐拥恼{(diào)查。可見，寬大制度已經(jīng)成為各司法轄區(qū)發(fā)現(xiàn)和查處壟斷協(xié)議案件的重要途徑。

　　2008年《反壟斷法》實施至2020年9月，中央和地方執(zhí)法機構(gòu)累計查處壟斷協(xié)議案件191件，罰沒款金額44.88億元，積累了較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗。但這些案件中適用寬大制度的并不多，其中一個重要原因是由于《反壟斷法》中關(guān)于寬大制度的規(guī)定較為原則，經(jīng)營者缺乏明確和操作性強的指引。為進一步營造透明度高、可預(yù)見性強的反壟斷執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法機構(gòu)工作的統(tǒng)一性、規(guī)范性和高效性，建立更加細化、可操作性強的寬大制度，國務(wù)院反壟斷委員會根據(jù)《反壟斷法》，制定《指南》。

　　二、起草過程

　　2015年6月，國務(wù)院反壟斷委員會辦公室組織原三家執(zhí)法機構(gòu)開展《指南》起草工作。在起草過程中，起草單位認真落實科學立法、民主立法、依法立法要求，提高立法質(zhì)量，廣泛吸納地方政府部門、研究機構(gòu)、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會專家，共同參與起草工作。起草單位立足國情，認真研究梳理、充分借鑒了歐美國家的經(jīng)驗做法，并廣泛征求了政府部門、司法機關(guān)、研究機構(gòu)、企業(yè)和社會公眾等的意見，經(jīng)過多次研討論證，形成了《指南》草案。

　　2017年2月，國務(wù)院反壟斷委員會辦公室就《指南》草案向國務(wù)院反壟斷委員會成員單位、專家咨詢組專家征求意見，根據(jù)回復(fù)意見對《指南》草案進行了修改。2018年8月，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革情況對《指南》草案部分內(nèi)容作進一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會全體會議審議。經(jīng)委員會主任批準，于2019年1月印發(fā)。

　　三、主要內(nèi)容和特點

　　《指南》共計十六條，對寬大制度進行了具體設(shè)計，包括目的和依據(jù)、適用范圍、經(jīng)營者申請寬大的時間和程序、應(yīng)提交的材料、獲得寬大需滿足的條件和執(zhí)法機構(gòu)的審理審查等內(nèi)容?！吨改稀芳让鞔_了經(jīng)營者應(yīng)當如何申請寬大以及如何配合執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查，也明確了執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當如何適用寬大制度給予經(jīng)營者減免，為經(jīng)營者和執(zhí)法機構(gòu)提供了行為指南。總體上看，《指南》具有以下幾個特點。

　　（一）注重及時性，鼓勵經(jīng)營者及早申請寬大。

　　經(jīng)營者越早向執(zhí)法機構(gòu)坦白違法行為，越有利于瓦解壟斷協(xié)議，恢復(fù)市場競爭。因此，執(zhí)法機構(gòu)鼓勵橫向壟斷協(xié)議參與者在意識到自身的違法行為后，盡早向執(zhí)法機構(gòu)報告，爭取減輕或免除處罰的機會?！吨改稀范嗵幵O(shè)計均體現(xiàn)這一取向。

　　一是區(qū)分減免梯度。對越早申請寬大的經(jīng)營者，執(zhí)法機構(gòu)可以酌情給予減輕處罰的幅度就越大。其中，對第一個申請并獲得寬大的經(jīng)營者，執(zhí)法機構(gòu)可以對其免除全部罰款或按照不低于80%的幅度減輕罰款。如果該經(jīng)營者是在執(zhí)法機構(gòu)立案前或啟動調(diào)查程序前就提出申請，那么執(zhí)法機構(gòu)將免除其全部罰款。對于后序順位的經(jīng)營者，至多可以獲得50%的減輕幅度?！跋鹊较鹊谩笔菍挻笾贫鹊淖畲筇攸c。

　　二是設(shè)立登記制度。執(zhí)法機構(gòu)收到經(jīng)營者提交的報告及重要證據(jù)后，將向經(jīng)營者出具書面回執(zhí)，明確收到的時間及材料清單。該制度明確了執(zhí)法機構(gòu)的義務(wù)，使雙方對申請寬大的時間形成統(tǒng)一認知，保障了經(jīng)營者的合法權(quán)益。同時，登記制度為第一個申請寬大的經(jīng)營者提供了最長不超過60日的“先占期”：即如果第一個申請寬大的經(jīng)營者能夠提供符合要求的報告，但暫時無法提供全部證據(jù)，執(zhí)法機構(gòu)可以以經(jīng)營者首次提交報告的時間作為其申請寬大的時間，并給予其寬限期以補齊證據(jù)。寬限期一般不超過30日，特殊情況下可延長至60日。該制度鼓勵經(jīng)營者盡早報告，為那些較早具有坦白意愿的經(jīng)營者獲得更大減輕幅度的機會提供了制度保障。

　?。ǘ┰鰪娭敢?，細化報告和重要證據(jù)要求。

　　依據(jù)《反壟斷法》，經(jīng)營者獲得寬大的前提是主動向執(zhí)法機構(gòu)報告并提供重要證據(jù)，但關(guān)于報告內(nèi)容及重要證據(jù)的判定標準未做明確規(guī)定。經(jīng)營者和執(zhí)法機構(gòu)雙方對報告及重要證據(jù)可能存在不同解釋，從而增加了經(jīng)營者獲得寬大的不確定性。為此，《指南》詳細規(guī)定了經(jīng)營者可以申請寬大的時間、報告所需涵蓋的信息、重要證據(jù)的標準以及經(jīng)營者應(yīng)當履行的義務(wù)等內(nèi)容，為經(jīng)營者和執(zhí)法機構(gòu)提供了明確指引，增加了透明度和可操作性。這部分內(nèi)容主要體現(xiàn)在《指南》的第四條至第十條。總體來看，經(jīng)營者獲得寬大需要履行的義務(wù)為：

　　一是及時提出寬大申請?！吨改稀分赋?，經(jīng)營者提交寬大申請不必等待執(zhí)法機構(gòu)正式立案后，可以在執(zhí)法機構(gòu)立案前甚至是啟動調(diào)查前提交。經(jīng)營者也可以在執(zhí)法機構(gòu)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法行為并立案后提交，但最晚不遲于執(zhí)法機構(gòu)作出行政處罰告知前。經(jīng)營者提交寬大申請可以是口頭或者書面形式。在申請寬大前，經(jīng)營者可以匿名或者實名與執(zhí)法機構(gòu)進行溝通以增進了解。

　　二是按要求提交與壟斷協(xié)議有關(guān)的報告及重要證據(jù)。《指南》第六條和第八條詳細列舉了第一個和之后申請寬大的經(jīng)營者提交報告所需包含的主要信息及重要證據(jù)的認定標準，一方面對經(jīng)營者申請寬大提出了基本要求，避免因材料不清造成執(zhí)法效率降低；另一方面有利于經(jīng)營者在申請寬大時參照準備相關(guān)材料。需要指出的是，對于第一個和之后的申請者，所需提供的報告和證據(jù)分別有所側(cè)重。對于第一個申請者，側(cè)重要求提供壟斷協(xié)議達成和實施的基本事實及參與人信息，重在全面、及時、準確，且是執(zhí)法機構(gòu)尚未掌握的內(nèi)容；而對于之后的申請者，側(cè)重要求證據(jù)材料具有更大證明力和補充證明價值。

　　三是全面配合執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查?！吨改稀芬?，申請寬大的經(jīng)營者除應(yīng)提交相關(guān)材料之外，還需要全面配合執(zhí)法機構(gòu)的調(diào)查工作才能夠獲得寬大。具體包括：停止涉嫌違法行為，不得隱匿、銷毀、轉(zhuǎn)移證據(jù)或者提供虛假材料、信息，不對外披露相關(guān)情況等。依據(jù)《反壟斷法》有關(guān)規(guī)定，配合執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查是任何當事人、利害關(guān)系人或者其他有關(guān)單位或者個人的義務(wù)?！吨改稀穼⒔?jīng)營者配合調(diào)查程度作為獲得寬大的考量因素，一方面再次突出了其重要性，另一方面在體現(xiàn)執(zhí)法寬容性的同時也強調(diào)了執(zhí)法的嚴肅性。

　　（三）提高透明性，明確執(zhí)法機構(gòu)行動指南。

　　寬大本質(zhì)上是執(zhí)法機構(gòu)在確定處罰幅度時的酌定情節(jié)。為提升執(zhí)法透明度，統(tǒng)一執(zhí)法尺度和標準，保護當事人的合法權(quán)益，《指南》提出了執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)遵循的一般原則、考慮的主要因素和執(zhí)法義務(wù)等，主要體現(xiàn)在《指南》第十一條至第十六條。

　　一是確立總體原則?！吨改稀访鞔_，給予經(jīng)營者寬大的額度應(yīng)當與經(jīng)營者協(xié)助執(zhí)法機構(gòu)查處橫向壟斷協(xié)議案件的貢獻程度相匹配，即經(jīng)營者的坦白程度與其獲得的處罰程度密切相關(guān)。該原則為執(zhí)法機構(gòu)在相應(yīng)區(qū)間內(nèi)確認具體的減免幅度提供了裁量依據(jù)。其中，“貢獻程度”主要體現(xiàn)在經(jīng)營者報告壟斷協(xié)議有關(guān)情況的時間、提供證據(jù)的重要程度、配合調(diào)查的程度等方面。同時，由于減免處罰屬于酌定情節(jié)，該原則也為執(zhí)法機構(gòu)的自由裁量權(quán)提供了一般性約束。

　　二是明晰寬大順位確定依據(jù)。經(jīng)營者的寬大順位將直接決定其可以獲得的減免幅度，明確考量依據(jù)有助于增加經(jīng)營者的可預(yù)期性，規(guī)范執(zhí)法機構(gòu)的自由裁量權(quán)。《指南》明確，經(jīng)營者申請寬大的時間先后是確定寬大順位的唯一依據(jù)。同時《指南》第六條、第八條分別就不同順位經(jīng)營者提供材料的義務(wù)進行了明確規(guī)定，從而保障不同順位經(jīng)營者的適格性。僅以時間作為考量標準，一方面是使判定更加客觀公正，增加執(zhí)法透明度；另一方面，以時間先后為依據(jù)也充分體現(xiàn)了鼓勵經(jīng)營者盡早寬大的態(tài)度。

　　三是說明了具體審理審查過程。執(zhí)法機構(gòu)給予寬大的一般程序是：第一，調(diào)查認定壟斷協(xié)議行為成立；第二，根據(jù)經(jīng)營者違法情節(jié)的輕重，綜合考慮除寬大申請以外所有情節(jié)確定對經(jīng)營者的處罰金額；第三，根據(jù)經(jīng)營者配合調(diào)查情形等分別作出是否給予寬大的決定；第四，根據(jù)符合寬大要求經(jīng)營者的順位及貢獻程度確定具體的減免幅度?！吨改稀访鞔_，一般情況下，執(zhí)法機構(gòu)在同一壟斷協(xié)議案件中最多給予三個經(jīng)營者寬大，特殊情況下可以考慮給予更多經(jīng)營者寬大。

　　上述內(nèi)容為執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法實踐提供了一般性的參照標準，也增強了經(jīng)營者對自身行為可否獲得寬大及相應(yīng)減免幅度的可預(yù)期性。此外，《指南》還明確了執(zhí)法機構(gòu)在保密等方面的責任，有助于在執(zhí)法過程中切實保障當事人的合法權(quán)益，減輕當事人主動坦白的顧慮等。

　　四、其他情況說明

　　（一）指南的適用范圍。

　　一是《指南》僅適用于橫向壟斷協(xié)議案件，即《反壟斷法》第十三條第一款規(guī)定的具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者達成的壟斷協(xié)議，不適用縱向壟斷協(xié)議。二是《指南》所指減輕或免除處罰一般適用于對經(jīng)營者的罰款金額。對于經(jīng)營者違法所得部分，執(zhí)法機構(gòu)可以參考對罰款的處理方式。

　?。ǘ﹨f(xié)議組織者不得免除處罰。

　　《指南》第十條規(guī)定，經(jīng)營者組織、脅迫其他經(jīng)營者參與達成、實施壟斷協(xié)議或者妨礙其他經(jīng)營者停止該違法行為的，執(zhí)法機構(gòu)不對其免除處罰，但可以相應(yīng)給予減輕處罰。由于橫向壟斷協(xié)議對競爭造成的損害非常嚴重，如果協(xié)議存在明顯的組織者或《指南》描述的其他惡劣情形的，本著過罰相當?shù)脑瓌t，相關(guān)經(jīng)營者無法被免除處罰。

　　我國《反壟斷法》引入寬大制度，是借鑒國際經(jīng)驗，提升執(zhí)法效率，維護市場競爭秩序的重要舉措。《反壟斷法》實施12年后，緊密結(jié)合中國國情和執(zhí)法經(jīng)驗制定《指南》，提出適用寬大制度的中國做法，在我國邁入經(jīng)濟發(fā)展新階段、國際化程度日益加深的背景下，有助于進一步明確規(guī)則，加強和完善反壟斷執(zhí)法體系，打造市場化法治化國際化營商環(huán)境，推動建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系。

　　轉(zhuǎn)自：中國市場監(jiān)管報

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