《壟斷案件經(jīng)營者承諾指南》解讀

　　為了指導(dǎo)經(jīng)營者在壟斷案件調(diào)查中適用經(jīng)營者承諾制度，提高反壟斷執(zhí)法透明度，提升反壟斷監(jiān)管效能，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，在總結(jié)我國執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)并借鑒其他國家和地區(qū)成熟做法的基礎(chǔ)上，國務(wù)院反壟斷委員會制定出臺了《壟斷案件經(jīng)營者承諾指南》（以下簡稱《指南》）。

　　一、起草背景和主要考慮

　　承諾是世界各國在反壟斷法實(shí)施過程中普遍采用的一項(xiàng)制度，是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)解決反競爭問題的一種有效方式。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對有關(guān)經(jīng)營者涉嫌實(shí)施壟斷行為開展調(diào)查時，如果相關(guān)經(jīng)營者承諾改正自身行為，主動采取措施消除行為后果，并且反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為相關(guān)經(jīng)營者的承諾可以消除行為可能給市場競爭帶來的損害，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以作出接受經(jīng)營者承諾的決定，中止反壟斷調(diào)查，經(jīng)營者履行承諾后，終止案件調(diào)查。

　　建立完善的經(jīng)營者承諾制度對加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷執(zhí)法、保護(hù)市場公平競爭具有重要意義。一是有利于盡快恢復(fù)公平競爭市場秩序。經(jīng)營者承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除該行為后果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止調(diào)查，不再作出行政處罰，鼓勵涉嫌實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營者主動采取措施，消除行為的不利影響，保護(hù)市場公平競爭。二是有利于提高反壟斷執(zhí)法效率。壟斷行為的調(diào)查取證困難，研究分析也需要較長時間。通過經(jīng)營者承諾制度，鼓勵經(jīng)營者盡快停止違法行為，可以有效縮短反壟斷執(zhí)法時間，提高執(zhí)法效率。三是有利于節(jié)約反壟斷執(zhí)法資源。反壟斷案件較為復(fù)雜，調(diào)查一起案件需要花費(fèi)較大的人力、物力和時間成本。建立經(jīng)營者承諾制度，鼓勵經(jīng)營者盡早停止涉嫌壟斷行為，有利于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)節(jié)約執(zhí)法資源，更好實(shí)現(xiàn)保護(hù)市場公平競爭、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益的目標(biāo)。

　　《反壟斷法》第四十五條對承諾制度作出了規(guī)定，明確了中止調(diào)查的條件、恢復(fù)調(diào)查的情形以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出終止調(diào)查決定的條件。由于《反壟斷法》關(guān)于承諾制度的規(guī)定相對較為原則，在執(zhí)法實(shí)踐中如何適用承諾制度缺乏明確、具體的規(guī)則。為給經(jīng)營者提供更有操作性的指引，提高反壟斷執(zhí)法的規(guī)范性和透明度，在執(zhí)法實(shí)踐中更加準(zhǔn)確、規(guī)范地適用承諾制度，有效發(fā)揮制度功能，國務(wù)院反壟斷委員會根據(jù)《反壟斷法》，制定《指南》。

　　二、起草過程

　　2015年6月，國務(wù)院反壟斷委員會辦公室組織原三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展《指南》起草工作。在起草過程中，起草單位認(rèn)真落實(shí)科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求，提高立法質(zhì)量，廣泛吸納地方政府部門、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會專家，共同參與起草工作。起草單位立足國情，認(rèn)真研究梳理、充分借鑒了歐美國家的規(guī)定和做法，全面總結(jié)我國反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，并廣泛征求了政府部門、司法機(jī)關(guān)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會公眾等意見，經(jīng)過多次研討論證，形成了《指南》草案。

　　2017年2月，國務(wù)院反壟斷委員會辦公室就《指南》草案向委員會成員單位、委員會專家咨詢組專家征求意見，并根據(jù)回復(fù)意見對《指南》草案進(jìn)行了修改。2018年8月，委員會辦公室根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革情況對《指南》草案部分內(nèi)容作了進(jìn)一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會全體會議審議。經(jīng)委員會主任批準(zhǔn)，于2019年1月印發(fā)。

　　三、主要內(nèi)容和特點(diǎn)

　　《指南》共十八條，包括承諾制度適用范圍、承諾的提出與撤回、承諾的措施、經(jīng)營者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通、執(zhí)法機(jī)構(gòu)對承諾措施的審查措施、執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法作出終止調(diào)查、中止調(diào)查、恢復(fù)調(diào)查決定等?？傮w來看，《指南》具有四個方面的明顯特點(diǎn)。

　?。ㄒ唬┳⒅貙?shí)效性，鼓勵經(jīng)營者盡早提出承諾。

　　由于承諾制度的主要目的之一即是節(jié)省執(zhí)法資源，提高行政執(zhí)法效率，因此執(zhí)法機(jī)構(gòu)鼓勵經(jīng)營者在盡可能早的階段提出承諾。《指南》中多處制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了這一原則。

　　一是規(guī)范承諾提出前的溝通?！吨改稀饭膭罱?jīng)營者在盡可能早的階段提出承諾。經(jīng)營者提出承諾前，可以與執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的溝通。執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以告知經(jīng)營者涉嫌壟斷行為的基本事實(shí)以及可能造成的影響，并可以與經(jīng)營者進(jìn)行溝通。在溝通基礎(chǔ)上，由經(jīng)營者自愿提出承諾。

　　二是明確提出承諾的時間節(jié)點(diǎn)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)對涉嫌壟斷行為調(diào)查核實(shí)后，認(rèn)為構(gòu)成壟斷行為的，應(yīng)當(dāng)依法作出處理決定，不再接受經(jīng)營者提出承諾。提出承諾應(yīng)該在執(zhí)法機(jī)構(gòu)核實(shí)涉嫌壟斷行為之前，經(jīng)營者在行政處罰事先告知后提出承諾的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般不再接受。

　?。ǘ┰鰪?qiáng)規(guī)范性，明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用承諾制度的條件和程序。

　　《反壟斷法》中對承諾制度的規(guī)定較為原則，《指南》在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化，增強(qiáng)了承諾制度的可操作性，為經(jīng)營者提出承諾提供了明確指引。

　　一是規(guī)定承諾措施的具體類型。承諾的措施可以是結(jié)構(gòu)性措施、行為性措施和綜合性措施。承諾的措施需要明確、可行且可以自主實(shí)施。如果承諾的措施需經(jīng)第三方同意方可實(shí)施，經(jīng)營者需要提交第三方同意的書面意見。結(jié)構(gòu)性措施包括剝離有形資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)或者相關(guān)權(quán)益等；行為性措施包括調(diào)整定價策略，取消或者更改各類交易限制措施，開放網(wǎng)絡(luò)或者平臺等基礎(chǔ)設(shè)施，許可專利、技術(shù)秘密或者其他知識產(chǎn)權(quán)等。

　　二是規(guī)定對承諾措施分析審查的考慮因素。為了給執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查承諾措施提供指引，增強(qiáng)執(zhí)法透明度，《指南》明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)在對經(jīng)營者的承諾進(jìn)行審查時可以綜合考慮的因素，包括：經(jīng)營者實(shí)施涉嫌壟斷行為的主觀態(tài)度，經(jīng)營者實(shí)施涉嫌壟斷行為的性質(zhì)、持續(xù)時間、后果及社會影響，經(jīng)營者承諾的措施及其預(yù)期效果。

　　三是規(guī)定經(jīng)營者提出承諾的形式與載明的事項(xiàng)。經(jīng)營者應(yīng)以書面形式提出承諾。承諾通常載明被調(diào)查的涉嫌壟斷行為及可能造成的影響、承諾采取消除行為后果的具體措施、承諾采取的具體措施能夠消除行為后果的說明、履行承諾的時間安排和方式以及需要承諾的其他內(nèi)容。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在收到經(jīng)營者承諾后，將向經(jīng)營者出具書面回執(zhí)，明確收到承諾的時間及材料清單。

　　四是規(guī)定承諾履行情況的報告與監(jiān)督機(jī)制。經(jīng)營者按照中止調(diào)查決定書的要求，向執(zhí)法機(jī)構(gòu)書面報告承諾的履行情況。執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對經(jīng)營者履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督。

　　五是規(guī)定承諾措施變更處理。經(jīng)營者履行承諾過程中，因自身經(jīng)營狀況或者市場競爭狀況發(fā)生重大變化，可以向執(zhí)法機(jī)構(gòu)申請變更承諾措施。執(zhí)法機(jī)構(gòu)將對經(jīng)營者的變更申請進(jìn)行審查，并將是否同意變更承諾措施的結(jié)果書面告知經(jīng)營者。

　　六是規(guī)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出終止調(diào)查、恢復(fù)調(diào)查決定等相關(guān)程序。經(jīng)營者履行承諾的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定終止調(diào)查，并制作終止調(diào)查決定書。如果出現(xiàn)《反壟斷法》第四十五條第三款所規(guī)定的情形，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)對涉嫌壟斷行為的調(diào)查。執(zhí)法機(jī)構(gòu)恢復(fù)調(diào)查后，不再接受經(jīng)營者提出承諾。但是，依據(jù)《反壟斷法》第四十五條第三款第（二）項(xiàng)恢復(fù)調(diào)查的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以基于新的事實(shí)接受經(jīng)營者提出承諾。

　?。ㄈw現(xiàn)嚴(yán)肅性，細(xì)化適用承諾制度的法律后果。

　　承諾制度雖然不是針對經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為作出的行政處罰，但其目的是通過糾正經(jīng)營者行為消除涉嫌壟斷行為產(chǎn)生的后果，同樣是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法律程序。《指南》充分體現(xiàn)了承諾制度的適用具有限制性條件，有利于規(guī)范承諾制度在執(zhí)法實(shí)踐中的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)承諾制度的目標(biāo)。

　　一是明確不適用承諾制度的案件類型?！吨改稀芬?guī)定，核心卡特爾行為不能適用承諾制度，主要是具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者之間達(dá)成的三種橫向壟斷協(xié)議：固定或者變更商品價格，限制商品生產(chǎn)或者銷售數(shù)量，分割銷售市場或者原材料采購市場。上述壟斷協(xié)議案件一般適用本身違法原則，嚴(yán)重?fù)p害市場競爭，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不應(yīng)接受經(jīng)營者提出承諾實(shí)施中止調(diào)查。

　　二是明確撤回承諾的法律后果。執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出中止調(diào)查決定前，經(jīng)營者可以撤回承諾。經(jīng)營者撤回承諾的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)將終止對經(jīng)營者承諾的審查，繼續(xù)對該涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查，并不再接受經(jīng)營者提出的承諾。

　　三是明確未履行承諾的法律后果。如果出現(xiàn)經(jīng)營者未履行承諾的情況，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)對涉嫌壟斷行為的調(diào)查，并且執(zhí)法機(jī)構(gòu)恢復(fù)調(diào)查后，不再接受經(jīng)營者提出承諾。

　?。ㄋ模┨岣咄该餍裕⒅匾氲谌絽⑴c制度實(shí)施。

　　承諾制度雖然表現(xiàn)為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者之間就某種反競爭問題達(dá)成一致的解決方式，但是承諾措施的實(shí)施是否能夠有效消除經(jīng)營者行為可能造成的排除、限制競爭影響，需要從更廣的范圍來考量。為了充分保障第三方和社會公眾的正當(dāng)利益，《指南》在制度設(shè)計(jì)上注重第三方的參與。

　　一是溝通過程可以邀請第三方參加討論。在經(jīng)營者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)就承諾內(nèi)容進(jìn)行溝通的過程中，經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和經(jīng)營者一致同意，可以共同邀請第三方經(jīng)營者、行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者等共同參加討論。

　　二是審查承諾時可公開征求意見。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)對經(jīng)營者的承諾進(jìn)行審查時，如果認(rèn)為經(jīng)營者的涉嫌壟斷行為已經(jīng)影響到其他不特定多數(shù)經(jīng)營者、消費(fèi)者的合法權(quán)益或社會公共利益，可以就經(jīng)營者承諾的措施向社會公開征求意見。征求意見的時間一般不少于30日。對社會公眾等各方提出的意見，執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要采納的，可以建議經(jīng)營者對承諾的措施進(jìn)行修改或者重新提出承諾措施。經(jīng)營者不愿意對承諾的措施進(jìn)行修改并且無法給出合理解釋或者提出可行替代方案的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以終止經(jīng)營者承諾的審查與溝通程序，繼續(xù)對涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查。

　　三是承諾措施變更可再次征求意見。如果修改后承諾的措施在性質(zhì)或者范圍上發(fā)生了重大改變，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以再次向社會公開征求意見。

　　四是第三方可提出恢復(fù)調(diào)查的建議。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出中止調(diào)查決定后，如果行業(yè)主管部門、消費(fèi)者或者其他經(jīng)營者認(rèn)為經(jīng)營者出現(xiàn)依法應(yīng)當(dāng)恢復(fù)調(diào)查的情形，可以向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出恢復(fù)調(diào)查的建議。

　　承諾制度在世界范圍內(nèi)廣泛適用，但各國根據(jù)不同情況，在實(shí)施過程中的具體操作方式也存在差異。《指南》在制訂過程中一方面充分參考了其他國家先進(jìn)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，另一方面也立足中國國情，結(jié)合反壟斷執(zhí)法實(shí)踐，在一定程度上體現(xiàn)出不斷提高的中國反壟斷執(zhí)法能力和水平?！吨改稀返陌l(fā)布實(shí)施將有助于加強(qiáng)和完善反壟斷執(zhí)法體系，推動建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境，更好實(shí)現(xiàn)《反壟斷法》保護(hù)市場公平競爭、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益的立法目標(biāo)。

　　轉(zhuǎn)自：中國市場監(jiān)管報

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