由于國有與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在主體和目標(biāo)尚有較大差異，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理不能完全照搬套用國有建設(shè)用地供應(yīng)管理制度，需要再進(jìn)一步總結(jié)研究試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。
《土地管理法(修正案)》(下稱《修正案》)送審稿已上報國務(wù)院。
8月17日，在中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心舉辦的《土地管理法(修正案)》討論活動上，國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華表示，在今年5月23日國土資源部將《土地管理法(修正案)》草案向全社會公開征求意見后，社會各界向國土部提出262人次、累計840條修改意見。
在征求意見結(jié)束之后，國土資源部對修正草案進(jìn)行了18處修改，并在7月27日將《土地管理法(修正案)》送審稿正式上報國務(wù)院審議。
作為《土地管理法》繼1988年第一次修正、1998年全面修訂和2004年第三次修正之后的第四次修改，在包括“三塊地”改革在內(nèi)的土地制度改革加速，土地開發(fā)利用對經(jīng)濟(jì)增長拉動的邊際作用減弱的背景下，本次《修正案》的核心思想與修訂邏輯，受到各方關(guān)注。
維持土地用途管制為核心的框架體系
本次《修正案》仍將維持土地用途管制為核心的框架體系，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。
魏莉華介紹，在堅持改革決策和立法決策相結(jié)合、堅持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，和堅持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度不動搖的前提下，此次修訂涉及現(xiàn)行土地管理法的41個條文，并主要包括四大主要內(nèi)容。
第一，本次修訂破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同價同權(quán)、同等入市打下法律基礎(chǔ)；第二是縮小征地范圍，規(guī)范了征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機(jī)制；第三是改革農(nóng)村宅基地制度，保障和落實(shí)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)；第四是把土地管理改革的一些成熟做法，適當(dāng)吸收到法律草案中，包括將國家土地督察制度、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度上升到法律層面等。
其中，落實(shí)黨中央、國務(wù)院確定的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革是此次修法的重點(diǎn)。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，這次修法雖然涉及面廣，涉及現(xiàn)行土地管理法41條內(nèi)容，但主要內(nèi)容還是聚焦農(nóng)村土地制度改革，涉及到農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地這三方面內(nèi)容的，在修改補(bǔ)充條款中占了18條。
在中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英看來，土地改革要合理實(shí)現(xiàn)土地價值，讓土地不再成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“發(fā)動機(jī)”；同時，還需要改革土地指標(biāo)管理體系與制度，最終推動土地制度從單向支持城市化，到支持城鄉(xiāng)互動發(fā)展。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有待具體辦法
為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市掃清法律障礙，被認(rèn)為是此次《修正案》的最大亮點(diǎn)之一。
《修正案》的新增第六十三條規(guī)定，“國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押。集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的辦法，由國務(wù)院另行制定。”
而在現(xiàn)行土地管理法中，只有符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移時，建設(shè)用地可以入市。
但《修正案》并未有更詳盡的規(guī)定，而是指出：“集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的辦法，由國務(wù)院另行制定。”21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，不僅是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在此次《修正案》中，“三塊地”各自管理?xiàng)l例的詳細(xì)程度區(qū)別明顯，這或許也反映了“三塊地”改革進(jìn)度的差異。
中央政策研究室原副主任、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長鄭新立指出，農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)應(yīng)通過市場轉(zhuǎn)讓，而不是由村集體收回再分配。此外，為了適應(yīng)勞動力全國流動的需要，應(yīng)建立全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，和農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤的市場轉(zhuǎn)換機(jī)制。
而國土資源部相關(guān)人士也認(rèn)為，此次《修正案》中，關(guān)于宅基地自愿有償退出與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)修改，均屬于原則性規(guī)定。
對于“原則性規(guī)定”，魏莉華的解釋是，對在改革試點(diǎn)過程中已經(jīng)初顯生機(jī)但是有待進(jìn)一步發(fā)展的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，均采取了原則性規(guī)定的方式，為進(jìn)一步改革留白。
聯(lián)系到改革進(jìn)度與修法關(guān)系，國土資源部土地利用管理司司長鄭凌志解釋了并未規(guī)定具體辦法的原因。他表示，一是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還在試點(diǎn)階段，試點(diǎn)是在試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)封閉運(yùn)行，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度還沒有在全國鋪開，制定具體辦法的時機(jī)尚未到來。
二是相關(guān)領(lǐng)域改革尚需深化銜接，土地市場的形成不僅涉及土地制度改革，還涉及規(guī)劃、金融、稅收、投資、監(jiān)管服務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域配套，與國有建設(shè)用地市場相比，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場更為復(fù)雜，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對制度、環(huán)境的要求更高。
三是規(guī)范入市行為，還需要制定具體適用辦法。由于國有與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在主體和目標(biāo)尚有較大差異，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理不能完全照搬套用國有建設(shè)用地供應(yīng)管理制度，需要再進(jìn)一步總結(jié)研究試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。
不過，鄭凌志也表示，在協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，在《修正案》基本確立了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度后，國土資源部正在研究制定相關(guān)具體辦法。
轉(zhuǎn)自：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道
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