PPP在我國還是一項(xiàng)新事物，在獲得廣泛認(rèn)可并快速發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。因此，只有對(duì)PPP專門立法，才能穩(wěn)定預(yù)期、防范風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范行為，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“共治共建共享”——
近年來，政府和社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱PPP或政社合作）快速推進(jìn)，其規(guī)范發(fā)展與立法進(jìn)程也備受關(guān)注。國務(wù)院法制辦日前發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），向社會(huì)公開征求意見。
PPP立法如何準(zhǔn)確定位，能否解決幾年來發(fā)展中面臨的一系列問題？8月16日，中國財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布PPP立法研究成果報(bào)告，多位專家同時(shí)就PPP立法發(fā)表看法。
建立平等合作關(guān)系
自PPP模式開始推廣，國家就十分注重頂層設(shè)計(jì)和規(guī)范發(fā)展。近年來，財(cái)政部按照“操作指引+政策保障+法律規(guī)范”的三位一體思路，制定了一系列制度規(guī)定，出臺(tái)了操作指南、合同指南等指引文件，國家發(fā)改委也先后出臺(tái)相關(guān)政策文件。
但PPP在我國畢竟還是一項(xiàng)新事物，在獲得廣泛認(rèn)可并快速發(fā)展的同時(shí)，一些亟待解決的問題也凸顯出來，包括合作項(xiàng)目范圍有泛化傾向，合作項(xiàng)目決策不夠嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)施不夠規(guī)范；社會(huì)資本方顧慮較多，特別是民營資本總體參與度不高；相關(guān)管理制度措施存在“政出多門”等。
在此背景下，對(duì)PPP專門立法穩(wěn)定預(yù)期、規(guī)范行為的呼聲頗大。那么，PPP立法如何明確PPP定位問題？中國財(cái)科院發(fā)布報(bào)告認(rèn)為，政社合作是政府和社會(huì)資本在公共服務(wù)生產(chǎn)和提供方面的民商事合作，是政府跳出傳統(tǒng)行政許可思維，以平等的伙伴關(guān)系創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，是政府、市場(chǎng)、社會(huì)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“共治共建共享”的有效載體。
“基于此，政社合作立法應(yīng)當(dāng)定位于調(diào)整平等的合作主體，即政府和社會(huì)資本之間的民商事法律關(guān)系的立法。”中國財(cái)科院院長(zhǎng)劉尚希說。
在立法定位上，財(cái)科院報(bào)告肯定了《征求意見稿》的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)為該征求意見稿立足于平等的“政社合作”，符合市場(chǎng)配置資源、公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大思路和大方向。
值得注意的是，財(cái)科院報(bào)告指出，政社合作操作過程中明股實(shí)債、債務(wù)轉(zhuǎn)移、運(yùn)營淡化、范圍泛化等問題尤為突出，究其原因是對(duì)政社合作伙伴關(guān)系缺乏科學(xué)、辯證的整體認(rèn)識(shí)，過度強(qiáng)調(diào)政社合作的融資功能，忽視公共服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；過度強(qiáng)調(diào)政府行政權(quán)力設(shè)置，忽視政府作為民事主體如何與社會(huì)資本方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作。
“政府方作為微觀民事主體與社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)合作越是有效，就越有利于公共利益，也就越符合政府作為宏觀主體對(duì)基于整體利益和公共責(zé)任的考量。”劉尚希表示，在條例中應(yīng)明確政府作為微觀民事主體與社會(huì)資本方合作，其權(quán)責(zé)利應(yīng)當(dāng)與其作為宏觀公共管理主體的身份及職責(zé)分開。
“政府以民事主體身份與社會(huì)資本方進(jìn)行合作，形成經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系，同時(shí)以行政主體身份協(xié)調(diào)、監(jiān)管，維護(hù)公共利益。但兩種身份不能混同，更不能相互替代，在法律上應(yīng)當(dāng)明確分開。”劉尚希說。
堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線
防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前一項(xiàng)重要工作，但政社合作中存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。財(cái)科院報(bào)告認(rèn)為，政社合作風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)多樣，有宏觀風(fēng)險(xiǎn)，也有微觀風(fēng)險(xiǎn)；有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)（如項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等），也有公共風(fēng)險(xiǎn)（如財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等）。
當(dāng)前，一些地方政府通過政社合作、政府購買服務(wù)等方式，變相舉借債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，債務(wù)率甚至超過了警戒線，形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)點(diǎn)，政社合作中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)應(yīng)引起高度警惕。
財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌日前在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要把防風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置上，防控地方政府債務(wù)過快上升，堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。
“由于存在著機(jī)會(huì)主義和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，相關(guān)主體可能轉(zhuǎn)嫁、隱藏風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)向未來轉(zhuǎn)移，放大未來風(fēng)險(xiǎn)，成為影響政府、社會(huì)資本合作的關(guān)鍵性因素。”劉尚希說。
為此，財(cái)科院報(bào)告認(rèn)為，針對(duì)政社合作存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，需要建立合理的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。“防范化解風(fēng)險(xiǎn)是政社合作規(guī)范發(fā)展的根本保障，建議把政社合作風(fēng)險(xiǎn)防范放在更加重要的位置，在條例中專門增加一章，規(guī)定政社合作全過程的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)以及風(fēng)險(xiǎn)防范原則等內(nèi)容。”劉尚希說。
針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范問題，財(cái)科院報(bào)告還提出了一系列具體建議。例如，《征求意見稿》提出對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開展評(píng)估，但對(duì)項(xiàng)目合作的風(fēng)險(xiǎn)問題關(guān)注不夠。正是由于這一點(diǎn)，導(dǎo)致許多項(xiàng)目在實(shí)施期間出現(xiàn)重大調(diào)整甚至流產(chǎn)，建議加入發(fā)起階段中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容。
此外，財(cái)科院報(bào)告建議財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)全覆蓋。“政社合作模式下無論是政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助還是使用者付費(fèi)，由于提供公共服務(wù)，在不同程度上都會(huì)涉及財(cái)政對(duì)項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)，最終風(fēng)險(xiǎn)和支出負(fù)擔(dān)往往也會(huì)落在財(cái)政上，因此財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)對(duì)政社合作項(xiàng)目的全覆蓋。”劉尚希說。
中國政法大學(xué)研究生院院長(zhǎng)李曙光表示，制度安排最大或者最主要的功能是防范風(fēng)險(xiǎn)，PPP立法也是如此。對(duì)于不規(guī)范PPP引發(fā)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，李曙光認(rèn)為，地方債務(wù)問題是多方面因素造成的，“但PPP立法涉及如何規(guī)范政府的行為，可以對(duì)地方債務(wù)增長(zhǎng)方式有所約束”。
消除社會(huì)資本后顧之憂
《征求意見稿》關(guān)于合作項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)定體現(xiàn)了兩個(gè)導(dǎo)向：一是落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求。二是強(qiáng)調(diào)守信踐諾、嚴(yán)格履行合作項(xiàng)目協(xié)議，特別是嚴(yán)格約束政府行為，著力消除社會(huì)資本方特別是民營資本的后顧之憂。
《征求意見稿》在規(guī)定政府和社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)守信踐諾，全面履行合作項(xiàng)目協(xié)議約定義務(wù)的同時(shí)，針對(duì)實(shí)踐中社會(huì)資本方普遍擔(dān)心的能否受到公平對(duì)待、合理回報(bào)有無保障以及政府隨意改變約定、“新官不理舊賬”等問題，明確規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法參與合作項(xiàng)目；合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響等。
“由于地方政府任期有限，可能在任期內(nèi)最大限度推進(jìn)政社合作，增大未來政府支出壓力和責(zé)任，政府因入不敷出的潛在風(fēng)險(xiǎn)將大增。”劉尚希說。
對(duì)此，財(cái)科院報(bào)告建議，增加約束地方政府的行為，如明確政府及其領(lǐng)導(dǎo)人、負(fù)責(zé)人的責(zé)任追索條款等內(nèi)容，或者直接增加關(guān)于對(duì)政社合作項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營的終身追責(zé)機(jī)制。
中國現(xiàn)代集團(tuán)有限公司總裁丁伯康建議，要發(fā)揮行業(yè)主管部門對(duì)PPP發(fā)展的支撐作用。“PPP涉及基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的很多領(lǐng)域，每一個(gè)項(xiàng)目具有行業(yè)的特殊性，從融資、建設(shè)、運(yùn)營、管理，以及將來的績(jī)效評(píng)估、成本核算都非常復(fù)雜。如果有行業(yè)主管部門游離在PPP體系之外，這種公共設(shè)施很難真正發(fā)揮作用。”他說。
財(cái)科院報(bào)告認(rèn)為，盡管政社合作項(xiàng)目全生命周期中會(huì)涉及方方面面的主體和復(fù)雜的利益關(guān)系，但是政社合作條例的制定既不能成為調(diào)整所有法律關(guān)系的“萬能法”，也不能成為事無巨細(xì)、面面俱到的實(shí)施細(xì)則和方案。
“條例立法首要解決的是根本性、基礎(chǔ)性、方向性的大問題。應(yīng)當(dāng)從公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、政府公共治理改革以及打造經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的視角，緊緊圍繞政府和社會(huì)資本‘經(jīng)濟(jì)合作’中的伙伴關(guān)系開展立法和相關(guān)制度安排。”劉尚希說。（記者曾金華）
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