PPP條例征民意：擬用正面清單遏制“假PPP”

　　僅用三年半的時(shí)間，政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式席卷全國，PPP項(xiàng)目投資額沖破16萬億元，但缺乏頂層設(shè)計(jì)成為PPP模式規(guī)范發(fā)展的“攔路虎”，一些地方政府借PPP模式變相舉債、通過設(shè)置隱形門檻將民間資本排擠門外等亂象叢生。

　　經(jīng)過數(shù)年等待，國務(wù)院法制辦近日將《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》(下稱“PPP條例意見稿”)公布于眾，在8月22日前征求各界意見。有別于此前各部委出臺(tái)的PPP規(guī)范文件，這是我國目前法律層級最高的PPP條例，總共7章6000余字，意在規(guī)范PPP發(fā)展和解決當(dāng)前一些問題。

　　財(cái)政部PPP專家、上海市財(cái)政局涉外經(jīng)濟(jì)處紀(jì)鑫華博士告訴第一財(cái)經(jīng)記者，PPP模式在快速推進(jìn)中出現(xiàn)的一些亂象不僅影響PPP項(xiàng)目本身質(zhì)量和效率，也不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。今年P(guān)PP主基調(diào)是規(guī)范創(chuàng)新、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)和深化改革，在這一背景下PPP條例規(guī)范了各項(xiàng)要求，尤其是項(xiàng)目全生命周期內(nèi)規(guī)范實(shí)施的要求，以進(jìn)一步提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量和效率，保障各方的合理利益。

　　不少接受采訪的業(yè)內(nèi)人士提出了相關(guān)修改建議，比如進(jìn)一步明確部委分工，以便讓基層操作職責(zé)分明，從而提高效率；借鑒行業(yè)主管部門熟悉業(yè)務(wù)優(yōu)勢，盡快出臺(tái)PPP模式正面清單等。

　　第一句就是“規(guī)范”

　　在地方政府債務(wù)攀升、財(cái)力下滑背景下，為了滿足社會(huì)公眾對公共服務(wù)龐大需求，中央改變了傳統(tǒng)的投融資模式，即不再采用地方政府利用自有財(cái)力或通過融資平臺(tái)公司舉債來直接投資、建設(shè)和運(yùn)營公共服務(wù)項(xiàng)目，而是政府采用競爭性方式選擇社會(huì)資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營。社會(huì)資本方通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益。

　　這被稱為PPP模式，它對于轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率具有重要意義。自2014年中央大力推廣PPP模式以來，PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額呈現(xiàn)爆炸式增長。

　　根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至今年上半年，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目達(dá)到1.3萬多個(gè)，擬投資額約16.4萬億元。今年一季度已經(jīng)簽約落地的PPP項(xiàng)目為1729個(gè)，投資額近3萬億元。

　　PPP項(xiàng)目快速爆發(fā)潛藏風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部副部長史耀斌在去年底全國財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會(huì)上表示，一些項(xiàng)目在實(shí)施過程中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象，需要引起高度重視。

　　這主要包括一些地方政府假借PPP搞變相融資，或想方設(shè)法規(guī)避PPP制度要求，借道政府購買服務(wù)等方式變相上項(xiàng)目，從而增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。地方“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”，部分PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不扎實(shí)，給未來項(xiàng)目實(shí)施埋下很大隱患。

　　多位接受第一財(cái)經(jīng)采訪的PPP業(yè)內(nèi)人士均認(rèn)為，今年是PPP規(guī)范年。財(cái)政部、國家發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)曾于4月聯(lián)合發(fā)布通知，嚴(yán)禁地方政府利用PPP變相舉債。財(cái)政部5月份又發(fā)文叫停地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資。

　　即將實(shí)施的PPP條例的重要目的也是規(guī)范PPP發(fā)展。

　　國務(wù)院法制辦在提及PPP條例起草思路時(shí)的重要一條內(nèi)容正是“充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)和規(guī)范作用，把明確導(dǎo)向、穩(wěn)定預(yù)期，規(guī)范行為、防控風(fēng)險(xiǎn)作為立法的重心，確保政府和社會(huì)資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)，持續(xù)健康發(fā)展”。

　　因此，PPP條例意見稿第一條(立法目的)第一句便是“為了規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作”。

　　PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴第一財(cái)經(jīng)記者，針對一些地方將非公共產(chǎn)品或工程項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目亂象，此次意見稿首次提出國務(wù)院有關(guān)部門制定可以采用PPP模式的項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，即正面清單模式來避免PPP模式泛化。

　　為了封堵地方政府借PPP模式變相舉債，此次PPP條例意見稿提出，PPP合作項(xiàng)目協(xié)議中不得約定由政府回購社會(huì)資本方投資本金或者承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金的損失，不得約定社會(huì)資本方的最低收益以及由政府為合作項(xiàng)目融資提供擔(dān)保。

　　另外，為規(guī)范項(xiàng)目公司活動(dòng)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓及項(xiàng)目資產(chǎn)的用途，PPP條例意見稿擬規(guī)定，項(xiàng)目公司不得從事與合作項(xiàng)目實(shí)施無關(guān)的經(jīng)營活動(dòng)；合作項(xiàng)目的設(shè)施、設(shè)備以及土地使用權(quán)、項(xiàng)目收益權(quán)和融資款項(xiàng)不得用于實(shí)施合作項(xiàng)目以外的用途，禁止以上述資產(chǎn)為他人提供擔(dān)保。

　　“如果項(xiàng)目公司從事其他投資或擔(dān)保，那么它拿這個(gè)項(xiàng)目的錢去做他用，不利于這個(gè)項(xiàng)目的穩(wěn)定，潛藏風(fēng)險(xiǎn)。”紀(jì)鑫華說。

　　給民營資本吃定心丸

　　此次PPP條例意見稿起草主要思路除了規(guī)范PPP發(fā)展外，另一要點(diǎn)是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，解決PPP發(fā)展中存在的突出問題。

　　民營資本參與率不高一直困擾著官方。這與一些地方官員出于審計(jì)、輿論壓力和不信任，通過設(shè)置隱形門檻將民營資本拒之門外有關(guān)，也與民營資本擔(dān)心地方政府無法正常履行合同，缺乏有效渠道維護(hù)自身的合法權(quán)益相關(guān)。

　　龍?jiān)鞒峭顿Y管理有限公司副總經(jīng)理苗紀(jì)江曾告訴第一財(cái)經(jīng)記者：“做PPP項(xiàng)目遇到的坎兒不少。比如一些項(xiàng)目投資額不到10億元，地方卻設(shè)置了總資產(chǎn)50億元甚至百億元的高門檻，把民企攔在門外。”

　　為確保民營資本能夠被公平對待，此次PPP條例意見稿規(guī)定，國家保障各種所有制形式的社會(huì)資本方依法平等參與PPP項(xiàng)目；任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法參與合作項(xiàng)目。

　　為確保PPP合同能夠正常履約，保障合理回報(bào)，條例規(guī)定，PPP合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響。對合作項(xiàng)目協(xié)議中約定的財(cái)政支出事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時(shí)支付資金。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行合作項(xiàng)目協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障，并為社會(huì)資本方實(shí)施合作項(xiàng)目提供便利。

　　金永祥告訴第一財(cái)經(jīng)記者，其實(shí)此前部門規(guī)章也強(qiáng)調(diào)保障民營資本合法權(quán)益，但這次法律層級更高的PPP條例再次強(qiáng)調(diào)這些內(nèi)容，地方不做將違法，這將促進(jìn)民營資本更多地參與到PPP項(xiàng)目。

　　此次條例明確，在項(xiàng)目合作期限內(nèi)，不得隨意變更合作項(xiàng)目協(xié)議內(nèi)容；確需變更的，應(yīng)當(dāng)由協(xié)議雙方協(xié)商一致，并公示變更事由及內(nèi)容，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后簽訂補(bǔ)充協(xié)議；變更內(nèi)容涉及財(cái)政支出事項(xiàng)變動(dòng)、價(jià)格調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)相關(guān)部門審核同意并履行規(guī)定程序。

　　苗紀(jì)江表示，這就確保政府在未來合作中履約，避免了“新官不理舊賬”。

　　他發(fā)現(xiàn)，此次條例明確有關(guān)主管部門在擬定合作項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求潛在的社會(huì)資本方意見，“這一條很有針對性，一些地方政府在設(shè)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)不征求相關(guān)社會(huì)資本意見，閉門造車，項(xiàng)目倉促推出后容易造成流標(biāo)。”

　　金永祥表示，此次PPP條例意見稿明確項(xiàng)目爭議可以提請仲裁，這意味著業(yè)內(nèi)關(guān)于項(xiàng)目協(xié)議是行政合同還是民事合同的爭論有了答案，即民事合同。相比行政合同，民事合同可以通過仲裁解決爭議。

　　監(jiān)管分工待明確

　　一位地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)記者，作為實(shí)操的一線人員更關(guān)注條例對于部委間的職責(zé)分工。目前PPP條例意見稿在PPP工作中的職責(zé)多用“有關(guān)部門”等模糊化表述，若此次頂層設(shè)計(jì)不清晰，可能會(huì)造成基層工作權(quán)責(zé)不清，希望能進(jìn)一步厘清有關(guān)部門職責(zé)。

　　此前寧夏、浙江等地財(cái)政部門的2016年P(guān)PP工作情況報(bào)告均顯示，財(cái)政、發(fā)改或行業(yè)主管部門工作重復(fù)交叉、信息不對稱，導(dǎo)致地方推進(jìn)工作無所適從，希望進(jìn)一步明確財(cái)政、發(fā)改、行業(yè)主管部門在PPP改革和項(xiàng)目管理工作中的職責(zé)，避免部門之間各唱各調(diào)，出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象。

　　根據(jù)部委文件，財(cái)政部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP改革工作，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP推進(jìn)工作。

　　“實(shí)際上基礎(chǔ)設(shè)施提供公共服務(wù)，公共服務(wù)離不開基礎(chǔ)設(shè)施，兩者沒有清晰界限，此次PPP條例采用模糊表述，可能未來PPP推進(jìn)中部委間職責(zé)還會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)打架現(xiàn)象。”一位不愿透露姓名的PPP業(yè)內(nèi)資深人士說。

　　轉(zhuǎn)自：第一財(cái)經(jīng)日報(bào)

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