事關(guān)十多萬億項(xiàng)目 中央再提推動(dòng)PPP模式 釋放什么信號(hào)？

　　低迷的政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式有望迎來轉(zhuǎn)機(jī)，這關(guān)系著十多萬億元PPP項(xiàng)目。

　　4月26日召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議要求，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中在提及強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支撐保障時(shí)稱，要推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營。

　　多位接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家表示，此次中央財(cái)經(jīng)委會(huì)議將基礎(chǔ)設(shè)施提到關(guān)乎經(jīng)濟(jì)和安全的重要位置，并且少見地要求推動(dòng)PPP模式來吸引社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營，這體現(xiàn)了中央高度重視社會(huì)資本作用，而PPP模式仍是一條“光明正道”，在未來基建投資中將擔(dān)當(dāng)重任。但PPP模式發(fā)展仍然要堅(jiān)持規(guī)范、透明原則，當(dāng)前仍有不少問題待解決，包括PPP立法、政府履約、社會(huì)資本“重建設(shè)、輕運(yùn)營”等問題，而這些關(guān)系到PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　PPP擔(dān)重任

　　前述會(huì)議指出，我國基礎(chǔ)設(shè)施同國家發(fā)展和安全保障需要相比還不適應(yīng)，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)保障國家安全，暢通國內(nèi)大循環(huán)、促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)，擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，都具有重大意義。

　　近年受經(jīng)濟(jì)下行尤其是疫情沖擊，地方財(cái)政困難，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能僅靠財(cái)政投入，更重要的是吸引民營企業(yè)等社會(huì)資本參與，其中PPP模式是一個(gè)重要途徑。

　　PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。PPP模式是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的重要改革舉措。

　　2014年起財(cái)政部等大力推廣PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP項(xiàng)目和擬投資規(guī)模快速攀升，出現(xiàn)“野蠻生長”，帶來一系列問題，比如一些不規(guī)范的PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)。為了規(guī)范PPP模式發(fā)展，2017年以來財(cái)政部等強(qiáng)化PPP監(jiān)管，清理大量不合規(guī)項(xiàng)目，受地方財(cái)力下滑、企業(yè)資金短缺、專項(xiàng)債規(guī)模攀升、嚴(yán)監(jiān)管等多重因素影響，PPP模式陷入低迷，PPP項(xiàng)目投資額、簽約落地項(xiàng)目投資額呈現(xiàn)下滑勢(shì)頭。

　　受經(jīng)濟(jì)下行等影響，此前一些PPP業(yè)務(wù)過于激進(jìn)的民營企業(yè)陷入資金困境。在隱性債務(wù)監(jiān)管和地方財(cái)力緊缺下，不少地方政府對(duì)PPP態(tài)度更加謹(jǐn)慎。一些市場(chǎng)人士對(duì)PPP未來發(fā)展道路比較悲觀。

　　根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目中，2020年和2021年兩年入庫PPP項(xiàng)目投資額均出現(xiàn)兩位數(shù)降幅。2014年至今年2月，累計(jì)入庫PPP項(xiàng)目10248個(gè)、投資額16.3萬億元。其中累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目4884個(gè)、投資額7.8萬億元，穩(wěn)投資作用仍明顯。

　　PPP專家、大岳咨詢董事長金永祥告訴第一財(cái)經(jīng)，此次會(huì)議提出加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅是當(dāng)前穩(wěn)增長需要，更是為國家長遠(yuǎn)發(fā)展打好基礎(chǔ)，這無疑會(huì)推動(dòng)“十四五”基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的超前實(shí)施，近期將帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為相關(guān)企業(yè)帶來發(fā)展機(jī)遇。會(huì)議重提PPP模式比較少見，這從政策層面體現(xiàn)中央政府高度重視社會(huì)資本的作用，PPP模式將繼續(xù)在構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系過程中擔(dān)當(dāng)重任。

　　“重提PPP模式，說明PPP還是一條光明大道，后續(xù)將會(huì)有更多地方力推該模式。”一位從事PPP業(yè)務(wù)的民營企業(yè)家告訴第一財(cái)經(jīng)。

　　一位地方財(cái)政PPP人士也告訴第一財(cái)經(jīng)，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用及成效還是得到中央肯定的，該模式的核心要義就是轉(zhuǎn)變政府職能，引入社會(huì)資本建設(shè)的同時(shí)，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期管理，這與新發(fā)展理念一脈相承。

　　此次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要適度超前，布局有利于引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)國家安全的基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)把握好超前建設(shè)的度。要科學(xué)規(guī)劃，貫徹新發(fā)展理念，立足全生命周期，統(tǒng)籌各類基礎(chǔ)設(shè)施布局，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、共建共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。要多輪驅(qū)動(dòng)，發(fā)揮政府和市場(chǎng)、中央和地方、國有資本和社會(huì)資本多方面作用，分層分類加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要注重效益，既要算經(jīng)濟(jì)賬，又要算綜合賬，提高基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期綜合效益。

　　清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財(cái)經(jīng)，此次會(huì)議推進(jìn)PPP模式強(qiáng)調(diào)了“規(guī)范”和“陽光透明”。近些年財(cái)政部、國家發(fā)改委已經(jīng)發(fā)布相關(guān)文件來規(guī)范PPP發(fā)展，2018年以后PPP項(xiàng)目基本做到了規(guī)范，特別是2019年財(cái)政部發(fā)文規(guī)范PPP模式發(fā)展后，現(xiàn)在各方都比較理性對(duì)待PPP.在透明度方面，目前財(cái)政部和發(fā)改委都分別有PPP項(xiàng)目信息公開平臺(tái)，加大PPP項(xiàng)目信息公開力度，這方面總體做得比較好。

　　財(cái)政部對(duì)規(guī)范的PPP項(xiàng)目設(shè)定具體標(biāo)準(zhǔn)，比如屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序。項(xiàng)目要建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任等。

　　“上述會(huì)議肯定了加大基建投資推進(jìn)PPP模式的必要性，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了必須規(guī)范地發(fā)展PPP.PPP模式只是公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的一種模式，有其相應(yīng)的優(yōu)缺點(diǎn)，未來需要規(guī)范和穩(wěn)定地發(fā)展?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)溫來成教授告訴第一財(cái)經(jīng)。

　　多重問題待解

　　不過當(dāng)前PPP規(guī)范發(fā)展仍面臨一些挑戰(zhàn)。金永祥認(rèn)為，PPP發(fā)展過程中遇到的各種問題受到了中央的重視，未來在推進(jìn)PPP模式時(shí)將得到解決。比如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前期論證、基礎(chǔ)設(shè)施的回報(bào)機(jī)制、社會(huì)資本運(yùn)營能力建設(shè)及專業(yè)化、地方政府的監(jiān)管能力建設(shè)、重建設(shè)輕運(yùn)營問題、市場(chǎng)化過程中充分競(jìng)爭(zhēng)和合理競(jìng)爭(zhēng)問題，以及客觀評(píng)價(jià)PPP及與其他政策的比較問題等。

　　PPP資金難題被認(rèn)為是當(dāng)前PPP模式發(fā)展面臨的一大難題，這體現(xiàn)在部分地方政府和社會(huì)資本都缺錢。

　　由于PPP項(xiàng)目的公益屬性，不少項(xiàng)目因收益不足，無法滿足社會(huì)資本合理投資回報(bào)，因此在項(xiàng)目運(yùn)營階段，需要政府付費(fèi)或者補(bǔ)貼項(xiàng)目可行性缺口。而近年受經(jīng)濟(jì)下行、減稅降費(fèi)尤其是疫情沖擊，地方財(cái)政收入增長乏力，在PPP財(cái)政支出責(zé)任占比不得超過10%“紅線”約束下，部分地方政府做PPP項(xiàng)目的空間比較小。而相比復(fù)雜的PPP模式，不少地方更愿意通過發(fā)行專項(xiàng)債來解決基礎(chǔ)設(shè)施資金問題。

　　前述財(cái)政人士認(rèn)為，當(dāng)前PPP項(xiàng)目一大問題是政府履約能力。推廣PPP模式希望推動(dòng)財(cái)政資金從之前補(bǔ)貼項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)為補(bǔ)貼項(xiàng)目運(yùn)營，這旨在提高項(xiàng)目公共服務(wù)水平，提高財(cái)政資金效應(yīng)。不過對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，在當(dāng)前財(cái)政體制下，基層財(cái)政困難，沒有持續(xù)的保障能力。

　　上述企業(yè)家也認(rèn)為，一些地方財(cái)政收入尤其是土地出讓收入下滑，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨最大的難題是錢從哪里來。

　　此次會(huì)議提出，要適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求，拓寬長期資金籌措渠道，加大財(cái)政投入，更好集中保障國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。

　　另一方面，前些年不少企業(yè)大量資金投入PPP項(xiàng)目，而PPP項(xiàng)目建設(shè)—運(yùn)營期限長，且投入資金規(guī)模大，在民企融資難、融資貴當(dāng)下，部分企業(yè)尤其是民企沒有增量資金投入PPP項(xiàng)目。

　　不久前央行等出臺(tái)的《關(guān)于做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展金融服務(wù)的通知》，在加大對(duì)有效投資等金融支持力度中，也要求做好民間投資、政府和社會(huì)資本合作的金融支持工作。當(dāng)前國家正在推廣的基礎(chǔ)設(shè)施REITs有助于解決PPP項(xiàng)目融資難題。

　　PPP規(guī)范發(fā)展除了資金問題外，由于現(xiàn)行PPP管理制度法律層級(jí)和效力較低，對(duì)PPP的內(nèi)涵外延、職責(zé)分工等缺乏法律層面的統(tǒng)一規(guī)制，當(dāng)前推進(jìn)PPP工作仍面臨政策預(yù)期不穩(wěn)、管理職責(zé)不清、程序銜接不暢等問題。

　　王守清表示，一些部委和地方政府對(duì)PPP的內(nèi)涵和政策理解不完全一致，導(dǎo)致一些爭(zhēng)議，需要協(xié)調(diào)完善特別是細(xì)化PPP相關(guān)政策，可以成立中央跨部委的PPP中心，來完善細(xì)化PPP相關(guān)政策，在此基礎(chǔ)上啟動(dòng)PPP立法。

　　為了促進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，早在2017年7月，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》對(duì)外征求意見，但這部備受業(yè)內(nèi)期待的PPP條例尚未出臺(tái)。

　　財(cái)政部PPP中心主任焦小平曾表示，出臺(tái)PPP條例是破除制約PPP改革發(fā)展體制機(jī)制障礙的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前急需出臺(tái)PPP條例，統(tǒng)一頂層制度設(shè)計(jì)，解決歷史遺留下來的分散分治問題，系統(tǒng)優(yōu)化營商環(huán)境，加強(qiáng)合作各方權(quán)益保護(hù)，穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期。

　　金永祥認(rèn)為，PPP規(guī)范是一項(xiàng)長期任務(wù)，大量PPP項(xiàng)目肯定會(huì)存在一些問題，需要更包容地去看待，畢竟其他投融資模式也存在一些弊端。PPP積累了大量人才和案例經(jīng)驗(yàn)，其市場(chǎng)化、專業(yè)化和規(guī)?；卣?，優(yōu)化了政府和企業(yè)雙方的資源，從全社會(huì)角度提高了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)效率，是公認(rèn)的體制機(jī)制重大創(chuàng)新。此次會(huì)議之后，PPP將更加成熟，全面促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。

　　轉(zhuǎn)自：第一財(cái)經(jīng)

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