文化執(zhí)法隊(duì)長(zhǎng)談在線旅游執(zhí)法

　　文化市場(chǎng)監(jiān)管圓桌對(duì)話

　　主持人：王旗（中國(guó)文化報(bào)社常務(wù)副社長(zhǎng)）

　　嘉   賓：

　　吳   浩 （遼寧省大連市文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法隊(duì)網(wǎng)絡(luò)大隊(duì)負(fù)責(zé)人）

　　朱曉云 （江蘇省南京市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法總隊(duì)二級(jí)主辦）

　　宋海冬 （江蘇省揚(yáng)州市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)一大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)）

　　丁   磊 （江蘇省南通市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)副支隊(duì)長(zhǎng)）

　　劉楊青 （山西省長(zhǎng)治市文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法隊(duì)旅游執(zhí)法負(fù)責(zé)人）

　　劉炳夫 （廣東省深圳市龍崗區(qū)文化廣電旅游體育局綜合監(jiān)督科科長(zhǎng)）

　　2020年10月1日，文化和旅游部以部長(zhǎng)令形式發(fā)布的《在線旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）正式施行。這是文化和旅游部長(zhǎng)期重視文化和旅游執(zhí)法工作的體現(xiàn)，也是打擊在線旅游違法違規(guī)行為，保障旅游者合法權(quán)益，規(guī)范在線旅游市場(chǎng)秩序，促進(jìn)在線旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

　　隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和在線旅游產(chǎn)品的不斷涌現(xiàn)，在線旅游出現(xiàn)了一些亂象，損害了旅游消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。主要體現(xiàn)為三方面的危害：一是在線旅游經(jīng)營(yíng)者如果沒有資質(zhì)，那么其涉及的經(jīng)營(yíng)行為和提供的旅游服務(wù)（包括合同的簽訂、安全保障、旅游體驗(yàn)）等將得不到保障，游客服務(wù)很有可能由地方“三無(wú)”的旅行社或個(gè)人來承接，侵害游客的風(fēng)險(xiǎn)非常大；二是線上線下如果銜接不到位，沒有條款明確規(guī)定各自的權(quán)利和義務(wù)，那么游客一旦需要維權(quán)，很容易被在線旅游經(jīng)營(yíng)者和地接社互相“踢皮球”推諉責(zé)任；三是在線旅游經(jīng)營(yíng)者為了吸引流量，在對(duì)旅游產(chǎn)品的介紹或描述中存在虛假夸大宣傳、誤導(dǎo)消費(fèi)者的情況。

　　《暫行規(guī)定》的公布施行是文化和旅游部貫徹習(xí)近平總書記“依法治國(guó)”法治思想，依法管理在線旅游經(jīng)營(yíng)的重大舉措?！稌盒幸?guī)定》施行以來，在線旅游經(jīng)營(yíng)亂象得到有效遏制，旅游消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益得到保護(hù)。各級(jí)文化執(zhí)法機(jī)構(gòu)，克服重重困難，面對(duì)新情況、新問題迎難而上，在探索中前行，銳意進(jìn)取，不辭辛勞積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，摸索出一些行之有效的舉措，同時(shí)，發(fā)現(xiàn)了一些問題。為此，本報(bào)約請(qǐng)了幾位來自基層一線的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)長(zhǎng)、資深文化執(zhí)法工作者，圍繞在線旅游執(zhí)法中的熱點(diǎn)話題展開討論。希望來自基層文化執(zhí)法一線的聲音，為當(dāng)前全國(guó)在線旅游執(zhí)法工作的推進(jìn)和今后《暫行規(guī)定》的修訂完善，提供一些參考與借鑒。

　　▲ 黃 卓 制圖

　　話題一

　　游客、在線旅游經(jīng)營(yíng)者、文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法人員的心聲

　　主持人：作為游客，在網(wǎng)上購(gòu)買旅游產(chǎn)品時(shí)可能首先會(huì)有這樣的疑慮：購(gòu)買的產(chǎn)品和網(wǎng)上的宣傳是否一致，各位負(fù)責(zé)人了解到的，游客還有哪些疑慮？

　　● 劉炳夫：隨著移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的普及，大多數(shù)游客出游都會(huì)依賴在線服務(wù)，所以《暫行規(guī)定》施行以來，除了主持人剛才說的那點(diǎn)之外，他們最關(guān)心的還有自身的權(quán)益是否能得到有效保障；出現(xiàn)糾紛和其他問題的時(shí)候，協(xié)調(diào)溝通渠道是否暢通等。

　　● 劉楊青：是的，劉科長(zhǎng)剛才提到的我們也有所了解。此外，游客對(duì)在線旅游網(wǎng)站是否存在大數(shù)據(jù)殺熟，也有一定的顧慮。

　　● 丁磊：我們還了解到，游客對(duì)虛假預(yù)訂、能否保障旅游者評(píng)價(jià)的權(quán)利有一定的顧慮。

　　主持人：在線經(jīng)營(yíng)者和文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法人員都關(guān)注哪些方面呢？

　　● 劉炳夫：目前，在線旅游經(jīng)營(yíng)者分為平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者以及通過自建網(wǎng)站、其他網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供旅游服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，他們關(guān)注的是具體該遵循什么樣的規(guī)則企業(yè)才算合規(guī)經(jīng)營(yíng)，即操作細(xì)則。文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法人員關(guān)心的是在線旅游行業(yè)的不合理行為是否已經(jīng)納入了法規(guī)管轄的范疇，即對(duì)某行為是否有違則和罰則，是否歸旅游部門管轄；《暫行規(guī)定》中的條款在執(zhí)法實(shí)踐中是否具有較強(qiáng)的可操作性；《暫行規(guī)定》將單項(xiàng)旅游服務(wù)也納入監(jiān)管范圍，執(zhí)法活動(dòng)中該如何把握？

　　● 劉楊青：劉科長(zhǎng)談得比較全面，就《暫行規(guī)定》會(huì)不會(huì)出臺(tái)可操作性更強(qiáng)的一些細(xì)則，我想再補(bǔ)充一下基層執(zhí)法人員特別關(guān)心這個(gè)方面，如：在線旅游經(jīng)營(yíng)者在全國(guó)旅游監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)填報(bào)合同有關(guān)信息的時(shí)間、內(nèi)容等具體要求。

　　● 朱曉云：一線執(zhí)法人員還會(huì)關(guān)注對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管，比如微信公眾號(hào)、論壇，如果存在涉旅違規(guī)的內(nèi)容，除了追究當(dāng)事人的責(zé)任，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)方的監(jiān)管，做好源頭治理很重要。

　　話題二

　　消費(fèi)者在購(gòu)買在線旅游產(chǎn)品時(shí)，會(huì)遇到哪些違法違規(guī)行為？

　　主持人：作為普通消費(fèi)者，在購(gòu)買在線旅游產(chǎn)品時(shí)，會(huì)遇到哪些違法違規(guī)行為？對(duì)在線旅游經(jīng)營(yíng)者來說，未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象是不是比較常見？各位負(fù)責(zé)人在實(shí)際工作中還遇到哪些問題呢？

　　● 丁磊：就目前來看，這種現(xiàn)象比較多，我們就曾辦理過一起沒有旅行社資質(zhì)開展在線旅游經(jīng)營(yíng)案件。

　　● 吳浩：如何通過對(duì)在線旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)行業(yè)的行為檢查，確認(rèn)經(jīng)營(yíng)者存在違法違規(guī)行為，目前還在探索研究階段，大部分違規(guī)行為的確認(rèn)還是需要和實(shí)際旅游行為相結(jié)合后才能定性。目前在線旅游行政執(zhí)法案件類型比較單一。我們接觸到的與在線旅游相關(guān)的案件類型大致可以分成兩類：一是《暫行規(guī)定》中的違規(guī)行為，如：不簽訂旅游合同和無(wú)資質(zhì)或超范圍經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)行為等；二是在管轄范圍內(nèi)傳統(tǒng)旅游行業(yè)中與在線旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)業(yè)務(wù)相關(guān)的違規(guī)行為。

　　● 劉炳夫：在線旅游中，旅行社未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)的案件包括未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)，未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)等。我們也了解到，最近在線旅游市場(chǎng)上個(gè)人微信公眾號(hào)未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)、個(gè)人通過微信朋友圈招徠游客未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)、旅行社在飛豬平臺(tái)開店未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)出境游業(yè)務(wù)等違法行為偶有發(fā)生。

　　● 朱曉云：除了剛才同仁們談到的幾點(diǎn)外，可能的案件類型還有未按規(guī)定填報(bào)包價(jià)旅游合同有關(guān)信息，平臺(tái)不依法履行核驗(yàn)、登記義務(wù)，為以不合理低價(jià)組織的旅游活動(dòng)提供交易機(jī)會(huì)等。

　　● 宋海冬：揚(yáng)州的違法違規(guī)案件主要來自平臺(tái)內(nèi)提供商。一是擅自從事在線旅游業(yè)務(wù)。在線旅游服務(wù)平臺(tái)規(guī)模不斷擴(kuò)大，提供的旅游產(chǎn)品也越來越豐富，越來越多的消費(fèi)者選擇在旅游網(wǎng)站預(yù)訂旅游產(chǎn)品，但由于旅游平臺(tái)準(zhǔn)入門檻低，一些在線旅游經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)許可，在網(wǎng)絡(luò)上從事在線旅游業(yè)務(wù)，從而產(chǎn)生捆綁搭售、虛假宣傳、單方取消或者更改訂單、航班通知不及時(shí)、酒店到店無(wú)房等問題。二是不合理低價(jià)游。這是在線旅游搶奪市場(chǎng)蛋糕的主要手段，當(dāng)?shù)陀诔杀緝r(jià)時(shí)，便是惡性競(jìng)爭(zhēng)，必然引發(fā)旅游欺詐、強(qiáng)制購(gòu)物等糾紛，損害旅游市場(chǎng)的正常發(fā)展。

　　● 劉楊青：注冊(cè)地在我們管轄地區(qū)的在線旅游平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者很少，大都是平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者，這些平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的數(shù)量、信息我們無(wú)法全面掌握，對(duì)其監(jiān)管有一定的難度，我們目前掌握的還是一些當(dāng)?shù)氐穆眯猩缭诰€上平臺(tái)做宣傳和銷售，其主要的違法行為仍舊是傳統(tǒng)的旅行社違法行為。

　　話題三

　　在線違法違規(guī)案件執(zhí)法有多難，執(zhí)法人員有多辛苦？

　　主持人：就像剛才吳隊(duì)長(zhǎng)談到的在線違法違規(guī)案件的判定并不容易，執(zhí)法過程想必也不輕松，作為基層執(zhí)法人員，你們遇到過哪些困難？

　　● 吳浩：確實(shí)有一定困難，由于網(wǎng)絡(luò)的特殊性，執(zhí)法人員對(duì)在線違法行為的日常巡查和線索摸排方面需要投入較大的精力，其中如何將在線旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)業(yè)務(wù)中的違規(guī)行為定義為旅行社業(yè)務(wù)是難題之一。首先，由于在線旅游行業(yè)本身就具有很強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)特性，而旅游行為屬于多領(lǐng)域參與的鏈條式業(yè)務(wù)，其重點(diǎn)在于游客的親身體驗(yàn)，就目前而言如何將兩者更好地結(jié)合起來需要進(jìn)一步研究。其次，在線旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)行業(yè)經(jīng)過這幾年的發(fā)展已經(jīng)趨于成熟，隨著《暫行規(guī)定》的出臺(tái)，在監(jiān)管方面還有很多領(lǐng)域需要進(jìn)一步探索。

　　● 朱曉云：在辦理在線旅游經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)案中，尤其是自然人違法，存在一些難點(diǎn)：一是經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所不固定，現(xiàn)場(chǎng)檢查難；二是現(xiàn)場(chǎng)制止違法行為，可能會(huì)致使出行延誤，甚至需要解散團(tuán)隊(duì)，游客會(huì)有抵觸情緒，需做好安撫解釋工作；三是當(dāng)事人配合與否，直接影響案件調(diào)查進(jìn)展，會(huì)存在找人難問題；四是違法所得認(rèn)定難，此類案件多數(shù)是個(gè)人轉(zhuǎn)賬，取證會(huì)有難度；五是游客配合意愿不高，怕麻煩，加上受新冠肺炎疫情影響，獲取游客方的證據(jù)證言難。

　　● 劉炳夫：主要難點(diǎn)有：?jiǎn)栴}發(fā)現(xiàn)難。在線旅游信息發(fā)布渠道多樣，可能是小程序、論壇、博客、公眾號(hào)、朋友圈、微信群等多種渠道，違規(guī)信息發(fā)布比較隱蔽，沒有參與者投訴或者提供線索很難發(fā)現(xiàn)。落地找人難。一些旅游信息發(fā)布個(gè)體提供的聯(lián)系信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確，發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索后，行政執(zhí)法部門很難根據(jù)網(wǎng)絡(luò)上的信息找到當(dāng)事人。而平臺(tái)方出于對(duì)當(dāng)事人隱私的保護(hù)要求，也不能隨意把游客的個(gè)人信息以及交易記錄等信息提供給行政執(zhí)法部門。調(diào)查取證難。當(dāng)事人如果拒絕配合，行政執(zhí)法部門也很難掌握聊天記錄以及支付記錄等信息，有些案件最終可能因?yàn)樽C據(jù)不足無(wú)法辦理。

　　● 宋海冬：除了當(dāng)事人不配合之外，線上取證難還包括線上旅游經(jīng)營(yíng)者可能無(wú)實(shí)際辦公地點(diǎn)，實(shí)地檢查難；涉及到的購(gòu)物店地點(diǎn)有可能不在本地，違法所得難以確定。再加上在線旅游是線上攬客，線下組織實(shí)際旅游，很多執(zhí)法人員對(duì)傳統(tǒng)的線下執(zhí)法有一定的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)線上取證還不具備很強(qiáng)的實(shí)操能力，這是新領(lǐng)域需要加強(qiáng)學(xué)習(xí)。

　　● 丁磊：我們?cè)谵k理某在線旅游經(jīng)營(yíng)者未依法取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可開展相關(guān)業(yè)務(wù)案中總結(jié)出6個(gè)難點(diǎn)，包括包價(jià)旅游產(chǎn)品的認(rèn)定、旅行社經(jīng)營(yíng)行為的認(rèn)定與“角色扮演”、法律法規(guī)的適用、有關(guān)責(zé)任人員的認(rèn)定、違法所得的計(jì)算、在線旅游經(jīng)營(yíng)責(zé)任人的認(rèn)定。

　　● 劉楊青：我們管轄區(qū)域經(jīng)營(yíng)在線旅游的多是平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者，所以在辦理在線案件時(shí)，需要跨區(qū)域向平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行取證，這在以往的傳統(tǒng)案件中不常見。目前，聯(lián)合辦案機(jī)制不健全，辦案人員這方面的經(jīng)驗(yàn)少，增加了執(zhí)法人員的辦案難度。我們希望能夠盡快健全聯(lián)合辦案機(jī)制，多創(chuàng)造一些觀摩學(xué)習(xí)、參與實(shí)踐辦案的機(jī)會(huì)。

　　主持人：今天，各位負(fù)責(zé)人講到在線旅游執(zhí)法中遇到的困難，讓我們對(duì)執(zhí)法隊(duì)員的不容易更加感同身受，那么，你們?cè)趫?zhí)法過程中，是如何克服這些困難的？

　　● 朱曉云：我們具體案件辦理中，隊(duì)員非常辛苦，承受著很大的心理壓力。我們?cè)k理過一個(gè)借組織戶外活動(dòng)名義，個(gè)人利用微信公眾號(hào)、微信群非法經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)的案件。

　　為查清違法事實(shí)，執(zhí)法隊(duì)員提前趕到可能的辦案地點(diǎn)準(zhǔn)備，在檢查過程中，會(huì)出現(xiàn)游客不理解不愿配合，執(zhí)法隊(duì)員要耐心解釋、安撫，有時(shí)還需要聯(lián)合多部門執(zhí)法，才能順利完成現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。

　　執(zhí)法人員在辦案過程中要想方設(shè)法克服各種意想不到的困難，承受巨大的心理壓力。考慮到當(dāng)事人是流動(dòng)人口，戶籍地在外省，省內(nèi)僅有一個(gè)出租房地址，執(zhí)法人員會(huì)擔(dān)心當(dāng)事人不配合調(diào)查，甚至“玩失蹤”，且如果游客不愿意配合，調(diào)查難以形成證據(jù)鏈，易使案件因證據(jù)不足無(wú)法辦理。

　　有一次執(zhí)法進(jìn)入文書送達(dá)、執(zhí)行環(huán)節(jié)，因當(dāng)事人不配合，執(zhí)法人員根據(jù)送達(dá)地址， 2次赴出租屋、3次赴工作單位地址，但多次上門找人均無(wú)果。當(dāng)事人采取不接電話、躲避、搬離出租屋、辭掉臨時(shí)工作等方式不配合執(zhí)法。有一次執(zhí)法人員在工作單位門口蹲守到當(dāng)事人，當(dāng)事人情緒激動(dòng)，揚(yáng)言要報(bào)警，并表示寧可坐牢也不交罰款，執(zhí)法人員郵寄文書也拒收。后通過其工作介紹人轉(zhuǎn)告其處罰內(nèi)容、拒不配合可能的后果，以及救濟(jì)權(quán)利。最終在執(zhí)法人員堅(jiān)持不懈的努力下，當(dāng)事人轉(zhuǎn)變了思想，接受處罰并繳納了罰款。

　　話題四

　　如何更好地辦案？

　　主持人：面對(duì)這些困難和工作難點(diǎn)，在以后的工作中，執(zhí)法人員該如何辦案呢？

　　● 丁磊：我提三點(diǎn)建議。一是針對(duì)旅游案件涉及地區(qū)多、取證難等特點(diǎn)，建議在組團(tuán)地和熱門旅游目的地的旅游執(zhí)法部門之間建立旅游市場(chǎng)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)地區(qū)間的交流與合作，通過制度的方式落實(shí)合作機(jī)制、信息互聯(lián)互通、簡(jiǎn)化協(xié)作流程、提升執(zhí)法效率，聯(lián)合打擊“黑社”“不合理低價(jià)游”等違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)一步凈化旅游市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)廣大人民群眾合法權(quán)益。二是將集中辦案模式在省級(jí)層面進(jìn)行推廣，讓更多的執(zhí)法人員能夠通過此項(xiàng)活動(dòng)得到鍛煉。將集中辦案的成果（案件概況、案源查找方法、取證技巧、案由確定、處罰裁量等情況）做成案例教材，放到執(zhí)法平臺(tái)上，供全國(guó)文化執(zhí)法者學(xué)習(xí)，將好的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行推廣。三是進(jìn)一步完善法律法規(guī)，對(duì)現(xiàn)在執(zhí)法適用法律法規(guī)及規(guī)章，增加前瞻性，增強(qiáng)可操作性。

　　● 吳浩：我同意丁副支隊(duì)長(zhǎng)的看法。同時(shí)我還建議執(zhí)法人員要掌握必要的在線旅游執(zhí)法的取證方法，重點(diǎn)學(xué)會(huì)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，運(yùn)用IT技術(shù)包括AI技術(shù)開展高科技網(wǎng)上調(diào)查取證。同時(shí)，掌握旅游相關(guān)的法律法規(guī)，用好用活《暫行規(guī)定》，有針對(duì)性地對(duì)在線旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)行為開展監(jiān)管，要與傳統(tǒng)線下旅游行業(yè)監(jiān)管工作相融合，必要時(shí)可采取網(wǎng)絡(luò)取證倒查制，使線上線下形成合力，有效打擊違規(guī)行為。

　　● 劉炳夫：加強(qiáng)地區(qū)間的合作很重要，除此之外，還要從國(guó)家層面和各大平臺(tái)運(yùn)營(yíng)方建立協(xié)查機(jī)制，為執(zhí)法部門執(zhí)法辦案提供必要的協(xié)助；還要多組織在線旅游執(zhí)法辦案培訓(xùn)班，多開展以案施訓(xùn)活動(dòng)，切實(shí)提升執(zhí)法業(yè)務(wù)能力。

　　● 朱曉云：因涉及旅游的違法行為，很多時(shí)候是回溯性的調(diào)查，對(duì)旅行社還好，會(huì)有檔可查，對(duì)非旅行社的，會(huì)增加變數(shù)，調(diào)查難度大。在線旅游案件應(yīng)盡量注重時(shí)效，快辦快查為宜；確定當(dāng)事人后，及時(shí)做好送達(dá)地址確認(rèn)。

　　● 宋海冬：我補(bǔ)充一條，就是要做好旅游監(jiān)管平臺(tái)的使用，要求所有在線旅游業(yè)務(wù)要錄入全國(guó)旅游監(jiān)管平臺(tái)。

　　主持人：今天的圓桌對(duì)話，內(nèi)容豐富、觀點(diǎn)明確、貼近工作、聯(lián)系生活，各位戰(zhàn)斗在文化執(zhí)法第一線，擁有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了可資學(xué)習(xí)借鑒的真知灼見，非常感謝大家在百忙中解答。當(dāng)前，新冠肺炎疫情呈散點(diǎn)性多發(fā)趨勢(shì)，各位都率先垂范戰(zhàn)斗在文化和旅游市場(chǎng)防疫檢查的第一線。在此，我謹(jǐn)代表中國(guó)文化報(bào)社，再次感謝各位的支持，并向各位及所有奮戰(zhàn)在防疫一線的文化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)友們致以崇高的敬意。（本文由杜潔芳整理）

　　轉(zhuǎn)自：文旅中國(guó)

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