嚴(yán)防死守15.5億畝永久基本農(nóng)田“紅線”

　　6月25日是第29個(gè)全國(guó)土地日，今年的活動(dòng)主題是“嚴(yán)格保護(hù)耕地節(jié)約集約用地”。自然資源部6月16日發(fā)文要求：在全國(guó)土地日前后，要結(jié)合本地實(shí)際，充分發(fā)揮各政府部門(mén)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、社會(huì)組織和有關(guān)企業(yè)的作用，凝聚工作合力，提升綜合效益。加強(qiáng)與宣傳、教育、文旅、廣電、網(wǎng)信、社會(huì)公益組織等部門(mén)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，組織開(kāi)展面向社會(huì)公眾的各類宣傳活動(dòng)。

　　1986年6月25日，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)并頒布我國(guó)第一部專門(mén)調(diào)整土地關(guān)系的大法———《中華人民共和國(guó)土地管理法》。為紀(jì)念這一天，1991年5月24日國(guó)務(wù)院第83次常務(wù)會(huì)議決定，從1991年起，把每年的6月25日，即土地管理法頒布的日期確定為“全國(guó)土地日”。

　　土地背景

　　土地對(duì)于人類來(lái)說(shuō)，其重要性是無(wú)可替代的。歷史已證明，文明的盛衰取決于人類對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)和利用，其中尤為重要的是土地資源的開(kāi)發(fā)利用。但是人們長(zhǎng)期有一種誤解，以為土地是取之不盡、用之不竭的。因此便隨意開(kāi)墾、種植，直到貧瘠得不堪種植時(shí)，就棄它而去，再去開(kāi)墾新的“處女地”。這就導(dǎo)致了土地的土壤品質(zhì)惡化和水土流失以及荒漠化。

　　當(dāng)人們明白了土地資源是有限的，具有不可再生的特點(diǎn)時(shí)，保護(hù)土地就成為了人類共識(shí)。

　　我國(guó)國(guó)土包括960萬(wàn)平方公里的陸地面積和300多萬(wàn)平方公里的海洋面積。但是，耕地面積僅為15億畝（美國(guó)根據(jù)衛(wèi)星照片推算我國(guó)有耕地22億畝，聯(lián)合國(guó)公布我國(guó)耕地?cái)?shù)為19億畝）。由于我國(guó)人口眾多，人均耕地僅約13畝，而世界人均耕地約為41畝。特別是平原面積只占耕地面積的12%，人均僅為1.4畝。我國(guó)人口密度為110人/平方公里，是世界平均水平的3倍。

　　我國(guó)陸地國(guó)土資源的特點(diǎn)是“一多三少”，即總量多，人均耕地少、高質(zhì)量的耕地少、可開(kāi)發(fā)后備資源少。雖然我國(guó)現(xiàn)有土地面積居世界第3位，但人均僅及世界人均1/3；耕地面積列世界第2位，而人均排在世界第67位。在這有限的耕地中，干旱退化、水土流失、污染嚴(yán)重的耕地占了相當(dāng)大的比例。后備資源2.01億畝，其中可開(kāi)墾成耕地的僅1.2億畝。考慮到生態(tài)保護(hù)的要求，耕地后備資源開(kāi)發(fā)受到嚴(yán)格限制，今后通過(guò)后備資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地十分有限。

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1994年末，我國(guó)大陸人口凈增1300多萬(wàn)人，耕地面積減少1071.7萬(wàn)畝。其中國(guó)家集體建設(shè)和個(gè)人建房占用耕地為19.3%；自然災(zāi)害毀地為17.3%；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為63.4%。一方面人口在增加，一方面耕地在減少，加劇了人口多耕地少的矛盾。

　　2003年3月7日，國(guó)土資源部印發(fā)的《全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃》顯示，我國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地的總潛力約合2.01億畝。其中，土地整理補(bǔ)充耕地潛力約合9000萬(wàn)畝，占補(bǔ)充耕地總潛力的45%。“十五”期間，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理，全國(guó)補(bǔ)充耕地2140萬(wàn)畝，同期建設(shè)占用與災(zāi)害損毀耕地的面積2022萬(wàn)畝。但是土地浪費(fèi)現(xiàn)象卻十分驚人，在“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”“房地產(chǎn)熱”中，一些地方出現(xiàn)了多占多用、占而不用、閑置擱荒的現(xiàn)象，造成了耕地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

　　2006年，國(guó)土資源部對(duì)全國(guó)土地(未包括香港、澳門(mén)和臺(tái)灣地區(qū))利用狀況進(jìn)行調(diào)查和逐級(jí)匯總的最新結(jié)果顯示，截至2006年10月31日，我國(guó)耕地面積比上年度末又凈減少了460.2萬(wàn)畝，已從18.31億畝降至18.27億畝。

　　耕地保護(hù)

　　“國(guó)以民為本，民以食為天。”我國(guó)的農(nóng)業(yè)問(wèn)題或者說(shuō)糧食問(wèn)題，實(shí)際上就是土地問(wèn)題。在目前我國(guó)農(nóng)業(yè)科技和糧食單產(chǎn)沒(méi)有重大突破的前提下，必須穩(wěn)定耕地面積，才能穩(wěn)定農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，較好地解決我國(guó)13億人口的吃飯問(wèn)題，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　在此背景下，珍惜土地、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地就成為我國(guó)的基本國(guó)策。

　　1986年6月25日，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)并頒布我國(guó)第一部專門(mén)調(diào)整土地關(guān)系的大法：《中華人民共和國(guó)土地管理法》?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。

　　1991年5月24日，國(guó)務(wù)院第83次常務(wù)會(huì)議決定：從1991年起，把每年的6月25日，即《土地管理法》頒布的日期確定為“全國(guó)土地日”。“全國(guó)土地日”是國(guó)務(wù)院確定的第一個(gè)全國(guó)紀(jì)念宣傳日；我國(guó)也是世界上第一個(gè)為保護(hù)土地而設(shè)立專門(mén)紀(jì)念日的國(guó)家。

　　2005年10月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》明確規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，省長(zhǎng)、主席、市長(zhǎng)為第一責(zé)任人。同時(shí)規(guī)定，從2006年起，每五年為一個(gè)規(guī)劃期，在每個(gè)規(guī)劃期的期中和期末，國(guó)務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市各考核一次。

　　2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出“永久基本農(nóng)田”這個(gè)新概念，明確無(wú)論什么情況下都不能改變其用途，不得以任何方式挪作他用的基本農(nóng)田。

　　“永久基本農(nóng)田”就是我們常說(shuō)的基本農(nóng)田。加上“永久”兩字，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田的高度重視，體現(xiàn)的是嚴(yán)格保護(hù)的態(tài)度。

　　2012年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《全國(guó)土地整治規(guī)劃(2011-2015)》，《規(guī)劃》提出了“十二五”期間土地整治的主要目標(biāo)：高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)成效顯著，補(bǔ)充耕地任務(wù)全面落實(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地整治規(guī)范有序推進(jìn)，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治取得重要進(jìn)展，土地復(fù)墾明顯加快，土地整治保障體系更加完善。規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田4億畝，經(jīng)整治的基本農(nóng)田質(zhì)量平均提高1個(gè)等級(jí)，補(bǔ)充耕地2400萬(wàn)畝，確保全國(guó)耕地保有量保持在18.18億畝，糧食畝產(chǎn)能力增加100公斤以上，整治農(nóng)村建設(shè)用地450萬(wàn)畝。

　　2018年2月，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》，提出2018年永久基本農(nóng)田必須堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，堅(jiān)決防止任何單位和個(gè)人以任何理由使其“非農(nóng)化”。一是禁止破壞永久基本農(nóng)田活動(dòng)；二是禁止占用永久基本農(nóng)田植樹(shù)造林；三是禁止閑置、撂荒永久基本農(nóng)田；四是禁止以設(shè)施農(nóng)用地為名亂占永久基本農(nóng)田。要求以守住永久基本農(nóng)田控制線為目標(biāo)，以建立健全“劃、建、管、補(bǔ)、護(hù)”長(zhǎng)效機(jī)制為重點(diǎn)，鞏固永久基本農(nóng)田劃定成果，完善保護(hù)措施，提高監(jiān)管水平，確保到2020年，全國(guó)永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于15.46億畝，基本形成保護(hù)有力、建設(shè)有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)格局。

　　2017年9月20日，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部在北京聯(lián)合舉行“永久基本農(nóng)田劃定成果新聞發(fā)布會(huì)”。會(huì)議公布，從2015年開(kāi)始，國(guó)土部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合部署開(kāi)展永久基本農(nóng)田劃定工作。截至2017年6月底，全國(guó)有劃定任務(wù)的2887個(gè)縣級(jí)行政區(qū)實(shí)際劃定永久基本農(nóng)田15.50億畝，已全部落到實(shí)地地塊、明確保護(hù)責(zé)任、補(bǔ)齊標(biāo)志界樁、完善信息表冊(cè)、實(shí)現(xiàn)上圖入庫(kù)。

　　土地利用

　　20世紀(jì)以來(lái)，由于人口急劇增長(zhǎng)，人口向城市集中的趨勢(shì)和城市占地面積的日益擴(kuò)大，引起城市用地與國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他部門(mén)用地，特別是與農(nóng)業(yè)用地的矛盾。

　　《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定：由國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。因此，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。

　　按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《1997-2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，到2010年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地不得突破2950萬(wàn)畝，全國(guó)耕地面積減少要求控制在9661萬(wàn)畝以內(nèi)，耕地保有量應(yīng)控制在19.2億畝。當(dāng)時(shí)預(yù)測(cè)，我國(guó)人口即將達(dá)到13億，到2010年，人口將達(dá)到14億。屆時(shí)，人口對(duì)土地的壓力將進(jìn)一步增大，即使耕地面積保持不減，人均耕地還將減少。

　　2003年10月11日至14日，在北京召開(kāi)的黨的十六屆三中全會(huì)明確提出：“要按照保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”。一要強(qiáng)化土地利用規(guī)劃約束和用途管制；二要嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性兩種不同性質(zhì)的用地；三要嚴(yán)格控制征地規(guī)模；四要改進(jìn)土地征用補(bǔ)償方式。要調(diào)整土地收入分配結(jié)構(gòu)，確定補(bǔ)償安置最低標(biāo)準(zhǔn)，給被征地農(nóng)民以及時(shí)、合理的補(bǔ)償，并探索解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的辦法。

　　2004年3月30日，國(guó)土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓隋況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[2004]71號(hào))，要求各地繼續(xù)做好經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓執(zhí)法監(jiān)察工作，全面推行并嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓制度，建立健全具體制度和操作規(guī)范，認(rèn)真糾正和嚴(yán)肅查處土地出讓中違規(guī)操作的問(wèn)題和違紀(jì)違法行為。

　　在這個(gè)文件中，還明確了2002年7月1日《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》(國(guó)土資源部令第11號(hào))實(shí)施后協(xié)議出讓土地中的歷史遺留問(wèn)題，必須在2004年8月31日之前處理完畢，否則土地管理部門(mén)有權(quán)收回土地。側(cè)重從監(jiān)督檢查和對(duì)違法案件的查處角度推進(jìn)落實(shí)經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓制度。

　　2014年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》指出，伴隨我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為必然趨勢(shì)。實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，應(yīng)從我國(guó)人多地少、農(nóng)村情況千差萬(wàn)別的實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

　　2016年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門(mén)組織編制的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》印發(fā)實(shí)施，對(duì)全國(guó)及各省（區(qū)、市）耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模等指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，并對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行優(yōu)化。調(diào)整后，到2020年，全國(guó)耕地保有量為18.65億畝以上，基本農(nóng)田保護(hù)面積為15.46億畝以上，建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?071.93萬(wàn)公頃（61079萬(wàn)畝）之內(nèi)。

　　《調(diào)整方案》提出，到2020年，我國(guó)各地第三輪土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）實(shí)施完成。按照中央部署，編制面向2035年的國(guó)家、省、市縣的國(guó)土空間規(guī)劃，時(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨。2019年必須著力探索并盡快構(gòu)建起一套國(guó)土空間規(guī)劃編制的政策及技術(shù)基本框架體系，為接下來(lái)全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制提供政策和技術(shù)規(guī)范遵循。

　　2018年是我國(guó)土地政策向自然資源政策拓展和轉(zhuǎn)型的一年。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，自然資源部的組建標(biāo)志著我國(guó)由過(guò)去以實(shí)施最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格節(jié)約用地制度為主要內(nèi)容的國(guó)土資源管理階段，在行政管理體制上邁進(jìn)了樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山理念、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的自然資源管理新時(shí)代。

　　2018年1月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》的通知指出，為貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，守住耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田，建立健全省級(jí)人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度。從2016年起，每五年為一個(gè)規(guī)劃期，期中檢查在每個(gè)規(guī)劃期的第三年開(kāi)展1次，由考核部門(mén)組織開(kāi)展；期末考核在每個(gè)規(guī)劃期結(jié)束后的次年開(kāi)展1次，由國(guó)務(wù)院組織考核部門(mén)開(kāi)展。

　　2018年6月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》，提出要大力推進(jìn)土地利用計(jì)劃“增存掛鉤”。要把批而未供和閑置土地?cái)?shù)量作為重要測(cè)算指標(biāo)，逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區(qū)的新增建設(shè)用地計(jì)劃安排。

　　2018年6月25日是第28個(gè)“全國(guó)土地日”。自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人在深圳召開(kāi)的“全國(guó)土地日”座談會(huì)上介紹說(shuō)，我國(guó)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地紅線，實(shí)施省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，全面落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度。2017年底耕地面積20.23億畝，劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝并實(shí)行特殊保護(hù)，大力推進(jìn)土地綜合整治并建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.8億畝。

　　該負(fù)責(zé)人表示，在全力保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求，合理安排新增建設(shè)用地計(jì)劃，提高審批效率，保障了國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與脫貧攻堅(jiān)用地需求。而土地出讓收益為地方政府推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)提供了大量資金來(lái)源，僅2017年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入就達(dá)到5.2萬(wàn)億元。

　　該會(huì)議透露，自然資源部將科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線，加快建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威、完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系，科學(xué)統(tǒng)籌各類空間資源配置，優(yōu)化國(guó)土空間格局，提升國(guó)土空間資源資產(chǎn)價(jià)值，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田。

　　具體來(lái)說(shuō)，就是嚴(yán)格耕地管控性保護(hù)，盡量“不占少占”；加強(qiáng)耕地建設(shè)性保護(hù)，做到“補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)”；健全耕地激勵(lì)性保護(hù)，搞好“利益調(diào)節(jié)”；加強(qiáng)耕地保護(hù)考核監(jiān)督，壓實(shí)“目標(biāo)責(zé)任”，確保耕地保有量和永久基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善。（記者 杜文科）

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞報(bào)

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