土地管理法修訂 有助于穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)價格預期

　　自《土地管理法》修訂草案向全國人大常委會提出審議以來，每一次會議對修法的討論都會引起輿論關注。與此次法律修訂有關的土地制度三項改革試驗時間已經(jīng)不短，修訂草案的通過也就算對改革試驗做了一個總結(jié)。這意味著，我國土地制度改革暫時畫上了一個句號。這項改革近日已收獲很高的贊譽。

　　從《土地管理法》修訂前后兩個版本對比看，法律條款確實有很大變化。但從改革的實際進程看，修訂后的法律對土地管理實際工作不會有很大影響。正如有關官員在修訂草案通過后的記者招待會上所說，新的法律通過以后，土地市場、房地產(chǎn)業(yè)等都不會有明顯變化。也可以說，新法通過之際，商界不必亢奮，百姓也不需擔心自己不小心丟失什么機會，政策研究者也沒有必要急于預判大的商機顯現(xiàn)。

　　新法多數(shù)內(nèi)容是對實踐創(chuàng)新的追認

　　如同土地制度三項改革試點內(nèi)容的大部分是對我國改革實踐的追認一樣，新法有關條款也是如此。例如，被有關官員重點介紹的新法中關于獲取建設用地不再通過國家征地唯一路徑實現(xiàn)的新內(nèi)容，其實在實踐中早已成為事實。

　　在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村集體在改革初期大量興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地，后來絕大部分企業(yè)關閉，建設用地被用來引進村外投資者興辦非農(nóng)企業(yè)。這種做法已經(jīng)突破《土地管理法》的限制，但被官方默認。這種建設用地被稱為“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地”。

　　現(xiàn)實情況是，發(fā)達地區(qū)的這種土地基本上全部入市，且使用效率不高，通過整合以后還有增大供應的可能性，但整合的難度比較大。在欠發(fā)達地區(qū)，這種土地本來很少，可供入市的土地數(shù)量更少。

　　新法實施后，這類土地盡管可以不經(jīng)過國家征地直接入市，但土地入市的規(guī)模、用途都會由政府計劃控制，建設用地市場的基本形勢不會明顯變化。此次法律修訂所涉及的征地范圍、程序及補償辦法，也多由既往頒布的官方紅頭文件做過部署，在實踐中也基本形成事實。例如，近年來我國各地的征地補償價格已經(jīng)有了顯著差異，實際情形與新法要求的“按照區(qū)片綜合地價進行補償”的規(guī)定基本一致。新法所規(guī)定的關于征地范圍確定的“公共利益需要”基準，其實比較寬泛，給地方政府留下了比較大的自由裁量權，所以對地方政府的征地行為不會產(chǎn)生明顯影響。

　　追認改革實踐創(chuàng)新當然也有重要意義。關注土地事務的人們大多知道，土地官司很難打。土地領域的利益糾葛復雜，相關法律不完善，紅頭文件比較多，地方政府的自由裁量權較大，都給“依法治地”帶來了困難。很多好的做法具有地方特色，但在一個地方管用，換個地方就可能不管用，因此出現(xiàn)土地管理方面“一國多制”的情況。解決這些問題，需要完善法律。例如，目前多數(shù)地方對于進城落戶的農(nóng)村村民，并不要求其退出宅基地，但在實施村莊整理中，有的地方按照村民“一戶一宅”的法律規(guī)定，把這些村民排除在“拆舊劃新”政策之外，或者實行差異性政策。此次法律修訂，對解決類似問題具有很大作用。

　　明確永久基本農(nóng)田是最大亮點

　　此次《土地管理法》修訂的最大亮點，我認為不是取消了關于獲得建設用地只能使用國有土地的規(guī)定，因為在實踐中這項規(guī)定早已被突破，甚至連北京城市建成區(qū)內(nèi)也有集體建設用地。從國家發(fā)展的長遠目標看，這次修法明確了關于“永久基本農(nóng)田”的法律定位，這才是很有意義的立法行動，也是此次修訂的最大亮點。

　　保護農(nóng)地對中國可持續(xù)發(fā)展十分重要。我們有號稱“世界上最嚴格的耕地保護制度”，但在具體落實上并不盡如人意。有時候，相關部門出臺的小政策會與農(nóng)地保護的大政策發(fā)生矛盾；有的地方在違反農(nóng)地保護政策后僅通過罰款處理。我國并不缺少建設用地，真正問題是建設用地的使用效率太低。在現(xiàn)行土地管理機制下，無論增加多少建設用地指標供應，都平衡不了地方政府對建設用地需求的饑渴癥。這種情形還使得擁有承包地的農(nóng)戶對土地用途預期不穩(wěn)定，造成農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)的困難，妨礙農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。這次修法強化了對農(nóng)業(yè)用地的保護，農(nóng)地的80%被固定為永久基本農(nóng)田，有利于提高我國現(xiàn)有建設用地的產(chǎn)出效率，穩(wěn)定農(nóng)民的土地用途和土地流轉(zhuǎn)價格預期，具有現(xiàn)實意義。目前國家正在推進永久基本農(nóng)田的劃定工作，新法出臺將加速此項有深遠歷史影響的工作的推進。

　　新法落實有待相關條例出臺

　　《土地管理法》相當于國土管理的小憲法，法條內(nèi)容涉及土地管理的方方面面，但多為原則性條款，不會太細化。這部法律的落實，需要相關領域更具體的立法支持，需要國家行政部門出臺更多管理條例細化和落實。從當前我國土地管理實踐看，在以下若干問題上，配合新法的管理條例在制定或修訂時應予以注意。

　　第一，關于征地范圍，應在有關條例中做出更細致的規(guī)定。類似連片開發(fā)土地的征收，可以通過規(guī)劃管理機制的創(chuàng)新實現(xiàn)建設目標，而不一定采用國家征地手段。北京市大興區(qū)在這方面積累了很好的經(jīng)驗，值得推廣。大興區(qū)的做法有可能產(chǎn)生集體土地的高額增值收益，可以通過相關稅收制度的改變進行調(diào)節(jié)。

　　第二，關于經(jīng)營性建設用地的確定，應通過相關條例的制定加以細化。中西部地區(qū)的“空心村”較多，通過村莊整治節(jié)約出來的土地應該看作集體經(jīng)營性建設用地，并給地方政府以統(tǒng)一置換的自主權。

　　第三，在實施更嚴格的永久基本農(nóng)田保護制度的同時，應該在實行“長時段總額控制”的條件下，將其他農(nóng)用地的管理權限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，有利于基層政府盤活利用效率低的零星小塊土地，促進小城鎮(zhèn)發(fā)展。

　　第四，在出臺房地產(chǎn)稅征收制度的前提下，可以探索放開農(nóng)戶宅基地使用權流轉(zhuǎn)范圍，使農(nóng)村閑置建設用地能夠更高效地利用起來，為提高國民經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量發(fā)揮作用。“一戶一宅”的標準應放在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的背景下考量，農(nóng)戶在城市獲得穩(wěn)定居所后，應該允許其將農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)給村外居民。防止農(nóng)村出現(xiàn)過度建設“豪宅大院”的情形，應通過房地產(chǎn)稅征收和環(huán)境政策調(diào)節(jié)來實現(xiàn)。（中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員 黨國英）

　　轉(zhuǎn)自：新華社

　　【版權及免責聲明】凡本網(wǎng)所屬版權作品，轉(zhuǎn)載時須獲得授權并注明來源“中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關法律責任的權力。凡轉(zhuǎn)載文章及企業(yè)宣傳資訊，僅代表作者個人觀點，不代表本網(wǎng)觀點和立場。版權事宜請聯(lián)系：010-65367254。

延伸閱讀