《防范和處置非法集資條例》構(gòu)建全流域監(jiān)管理念

　　《防范和處置非法集資條例》將于2021年5月1日起正式實(shí)施。這是我國金融市場監(jiān)管的一件大事。它不僅徹底改變了我國1998年7月13日發(fā)布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》，構(gòu)建了全流域監(jiān)管的先進(jìn)市場監(jiān)管理念，而且更重要的是，在監(jiān)管制度設(shè)計(jì)上頗有創(chuàng)新之處。

　　首先，改變我國傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式，從被動(dòng)監(jiān)管變?yōu)橹鲃?dòng)監(jiān)管，從金融市場監(jiān)管變成全流域監(jiān)管。

　　我國1997年頒布的《中華人民共和國刑法》規(guī)定了非法集資、非法吸收公眾存款等一系列破壞金融市場監(jiān)管秩序和金融詐騙犯罪。這些金融犯罪條款在實(shí)施的過程中出現(xiàn)了非常大的爭議。

　　此次國務(wù)院頒布的《防范和處置非法集資條例》解決了我國金融市場監(jiān)管中存在的問題，明確規(guī)定，地方政府建立非法集資監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，并且納入社會(huì)治安綜合治理體系，發(fā)揮網(wǎng)格化管理和基層群眾自治組織的作用，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加強(qiáng)對非法集資的監(jiān)測預(yù)警。

　　這就意味著打破傳統(tǒng)金融壟斷局面的同時(shí)，國務(wù)院決定建立一個(gè)全社會(huì)資金管理系統(tǒng)，防止我國國有金融機(jī)構(gòu)及其工作人員將儲蓄資金通過非法渠道轉(zhuǎn)移出去，防止我國網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)從事非法集資活動(dòng)。

　　國務(wù)院頒布的《防范和處置非法集資條例》的最大特點(diǎn)就在于，變過去的被動(dòng)監(jiān)管為主動(dòng)監(jiān)管，把金融監(jiān)管變成全社會(huì)監(jiān)管。這是一次重大轉(zhuǎn)變。相信隨著條例的實(shí)施，各級地方政府一定會(huì)打破條塊分割金融監(jiān)管模式，建立預(yù)警機(jī)制，確保我國金融市場健康發(fā)展。

　　第二，《防范和處置非法集資條例》對我國金融市場監(jiān)管體制進(jìn)行大刀闊斧的改革。我國按照分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則分別設(shè)立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致我國金融監(jiān)管出現(xiàn)不必要的交叉重疊資源浪費(fèi)現(xiàn)象。法律沒有修改之前，國務(wù)院通過強(qiáng)化金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的職能作用，協(xié)調(diào)我國的銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮人民銀行的職能作用，徹底清理我國金融市場出現(xiàn)的違法行為。

　　此次國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，更是從防范和處置兩個(gè)方面，對我國金融市場的監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行脫胎換骨的改革。

　　條例特別規(guī)定“對本行政區(qū)域內(nèi)”“涉嫌非法集資”行為，“處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織有關(guān)行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門以及國務(wù)院金融管理部門分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定”。這實(shí)際上是一種“專案組”的模式，目的就是要充分發(fā)揮各方面的作用，徹底解決我國非法集資違法犯罪問題。

　　這是我國金融監(jiān)管體制改革的先導(dǎo)?？梢钥隙?，我國一定會(huì)對金融監(jiān)管體制進(jìn)行大刀闊斧的改革，節(jié)省金融監(jiān)管的成本，利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)，提高我國金融市場監(jiān)管的效率。

　　第三，《防范和處置非法集資條例》規(guī)定的“非法集資，是指未經(jīng)國務(wù)院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定，以許諾還本付息或者給予其他投資回報(bào)等方式，向不特定對象吸收資金的行為”。這項(xiàng)規(guī)定解決了我國刑法中金融犯罪的罪名重復(fù)問題。

　　我國刑法在“破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪”部分，規(guī)定了幾十個(gè)金融犯罪，其中既包括非法吸收公眾存款罪和變相吸收公眾存款罪，同時(shí)也包括非法發(fā)放貸款罪和金融機(jī)構(gòu)非法拆借、放貸罪，除此之外，在“金融詐騙犯罪”中，將金融詐騙犯罪的“罪狀”詳細(xì)羅列出來，不僅增加了司法的難度，而且更重要的是，導(dǎo)致刑法適用中出現(xiàn)了畸輕畸重的現(xiàn)象。

　　根據(jù)國務(wù)院《防范和處置非法集資條例》關(guān)于“非法集資”的定義，完全可以吸收合并刑罰一些金融犯罪的罪名。

　　從立法的角度來看，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，性質(zhì)上屬于“下位法”，不可能改變我國刑法的規(guī)定。相信全國人大修改刑法或者制定中華人民共和國刑法典的時(shí)候，一定會(huì)采取切實(shí)有效的措施，合并同類項(xiàng)，使我國刑法關(guān)于金融犯罪的法律規(guī)范簡潔科學(xué)。

　　第四，《防范和處置非法集資條例》從根本上克服了我國金融立法本位主義思想，從維護(hù)國家金融秩序、保護(hù)消費(fèi)者利益角度出發(fā)，徹底改變了傳統(tǒng)金融立法模式，初步建立了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代金融監(jiān)管制度體系。

　　《防范和處置非法集資條例》對互聯(lián)網(wǎng)金融、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、銷售結(jié)算、即時(shí)通訊工具等非法集資活動(dòng)或者非法集資廣告都作出了非常明確的規(guī)定，要求處置非法集資牽頭部門對新型的非法集資行為進(jìn)行全面調(diào)查認(rèn)定。

　　這是總結(jié)我國金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)依法處置非法集資行為的必要之舉。條例不僅規(guī)定了處置的主體，而且規(guī)定了處置的具體措施，賦予“處置非法集資牽頭部門”“查封有關(guān)經(jīng)營場所、查封、扣押有關(guān)財(cái)產(chǎn)；責(zé)令非法集資人、非法集資協(xié)助人追回、變價(jià)出售有關(guān)資產(chǎn)用于清退集資資金；經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府處置非法集資牽頭部門決定，依照規(guī)定通知出入境邊防檢查機(jī)關(guān)，限制非法集資的個(gè)人或者非法集資單位的控股股東、實(shí)際控制人，董事、監(jiān)事、高級管理人員以及其他直接責(zé)任人員出境”。

　　過去我國在處置非法集資問題上，重視對非法集資犯罪人的行為限制，而忽視了對非法集資財(cái)產(chǎn)的查封、扣押，以至于一些受害者切身利益得不到有效保護(hù)?！斗婪逗吞幹梅欠Y條例》規(guī)定了強(qiáng)制措施，“處置非法集資監(jiān)督部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”，即可實(shí)施強(qiáng)制措施。

　　第五，強(qiáng)化了國家機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任。

　　我國實(shí)行分業(yè)管理制度，建立“牽頭部門”處置機(jī)制。如何解決“處置非法集資牽頭部門”與金融監(jiān)管部門之間的關(guān)系，或者說，如何妥善處理我國資本市場監(jiān)管部門與臨時(shí)組建“處置非法集資監(jiān)督部門”的關(guān)系，這是我國《防范和處置非法集資條例》能否貫徹落實(shí)的關(guān)鍵。

　　《防范和處置非法集資條例》規(guī)定國家機(jī)關(guān)工作人員有下列行為之一的，依法給予處分：明知所主管、監(jiān)管的單位有涉嫌非法集資行為，未依法及時(shí)處理；未按照規(guī)定及時(shí)履行對非法集資的防范職責(zé)，或者不配合非法集資處置，造成嚴(yán)重后果；在防范和處置非法集資過程中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的；通過職務(wù)行為或者利用職務(wù)影響，支持、包庇、縱容非法集資。行為構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　總而言之，《防范和處置非法集資條例》從監(jiān)管方式到監(jiān)管體制，從監(jiān)管制度到監(jiān)管內(nèi)容；從強(qiáng)化責(zé)任到強(qiáng)制措施，防范、調(diào)查、處置非法集資違法犯罪行為。相信我國《中華人民共和國刑法》修改中，會(huì)吸收該條例的內(nèi)容。（作者：喬新生）

　　轉(zhuǎn)自：證券時(shí)報(bào)

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