一年千億規(guī)模！中國彩票公益金亟需頂層設(shè)計

　　2017年1月25日，長春站候車室內(nèi)很多返鄉(xiāng)的旅客在候車過程中購買彩票。視覺中國資料圖

 

　　隨著我國彩票發(fā)行規(guī)模不斷擴大，彩票公益金的籌集規(guī)模已經(jīng)連續(xù)四年過千億元，致使在籌集比例、分配使用領(lǐng)域、監(jiān)督管理措施等方面的問題暴露得越來越明顯?！洞壬品ā奉C布實施后，彩票公益金的頂層制度設(shè)計應該提上日程。

 

　　彩票是博彩的一種形式，其與賭場博彩(casino)、相互博彩(賽馬、賽狗)共同構(gòu)成世界三大博彩類型。

 

　　作為博彩的一種，彩票當然具有博彩的副作用，國家所以能夠認可并特許發(fā)行彩票，主要是基于籌集社會公益金、促進社會公益事業(yè)發(fā)展的政策目的?？梢哉f，公益性是彩票正當性的重要擔保，離開公益性，難以證成彩票的合理性。彩票在我國發(fā)行之初，被稱為“社會福利有獎募捐券”，這個名稱最樸素地揭示出彩票的慈善公益性質(zhì)。

 

　　彩票的性質(zhì)決定了國家發(fā)行彩票需要充分保障其公益使命和責任理性，并將其不良作用規(guī)制在最小限度。2009年國務(wù)院《彩票管理條例》界定的彩票，具備了目的公益性、政府壟斷性、中獎射幸性、購買自愿性、形式要式性以及對價的不可逆性等法律特征，保障了彩票公益使命與責任理性的結(jié)合與平衡。

 

　　隨著彩票發(fā)行銷售規(guī)模的不斷擴大，中國彩票在法律制度瓶頸、公益性強度、責任暨公信力保障、彩票機構(gòu)治理和監(jiān)管規(guī)范、彩票資金的構(gòu)成、管理和使用以及問題彩民救助等方面，存在的問題日益放大。彩票行業(yè)在法律制度建設(shè)、產(chǎn)業(yè)長遠規(guī)劃、游戲品種開發(fā)、技術(shù)標準統(tǒng)一、道德風險控制以及資金管理使用等方面，都需要全方位的頂層制度設(shè)計。

 

　　鑒于《慈善法》頒布以后，中國彩票公益金問題日益成為社會各方面廣泛關(guān)注的熱點問題，本文擬先就此問題展開論述，希望能夠進一步聚焦問題、凝聚共識。

 

　　一、彩票公益金的籌集和使用制度

 

　　規(guī)范我國彩票公益金籌集、管理和使用的法律和政策依據(jù)，主要是《彩票管理條例》、《彩票管理條例實施細則》、《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》、財政部《彩票公益金管理辦法》、《關(guān)于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》、《關(guān)于進一步規(guī)范和加強彩票資金構(gòu)成比例政策管理的通知》以及具體彩票品種中的游戲規(guī)則。上述行政法規(guī)和政策確定的彩票公益金制度，主要涉及三方面的內(nèi)容：

 

　　（一）彩票公益金的提取比例

 

　　根據(jù)《彩票管理條例》第二十八條的規(guī)定，彩票資金包括彩票獎金、彩票發(fā)行費和彩票公益金。彩票資金構(gòu)成比例由國務(wù)院決定。對于彩票公益金的提取比例，效力最高的政策依據(jù)是《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》。

 

　　根據(jù)該通知的規(guī)定，從2002年1月1日起，彩票發(fā)行資金構(gòu)成比例調(diào)整為：返獎比例不得低于50%，發(fā)行費用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。也就是說劃了三條紅線。通知還特別指出，今后隨彩票發(fā)行規(guī)模的擴大和品種增加，進一步適當調(diào)整彩票發(fā)行資金構(gòu)成比例，降低發(fā)行費用，增加彩票公益金。

 

　　對彩票品種中彩票資金的具體構(gòu)成比例，《彩票管理條例》規(guī)定由國務(wù)院財政部門按照國務(wù)院的決定確定。為進一步規(guī)范和加強彩票資金構(gòu)成比例政策管理，彰顯國家彩票的公益性和社會責任，2015年財政部發(fā)出了《關(guān)于進一步規(guī)范和加強彩票資金構(gòu)成比例政策管理的通知》。

 

　　通知延續(xù)“公益彩票和責任彩票”的宗旨，規(guī)定：彩票資金構(gòu)成比例既要實現(xiàn)政府特許發(fā)行彩票籌集資金發(fā)展社會公益事業(yè)的宗旨，也要為彩票機構(gòu)開展業(yè)務(wù)提供經(jīng)費保障；既要滿足社會公眾對彩票的文化娛樂需求，保護彩票購買者的積極性，也要合理控制彩票游戲的刺激性，彰顯國家彩票的社會責任。

 

　　該通知重申了《彩票管理條例》確立的彩票資金構(gòu)成比例管理權(quán)限，明確規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準，財政部可在獎金比例不超過75%的范圍以內(nèi)，根據(jù)彩票發(fā)行銷售需求狀況及不同彩票品種的特征，確定具體彩票游戲的資金構(gòu)成比例。通知要求應當切實保障彩票公益金比例，具體彩票游戲規(guī)則中確定的彩票公益金最低比例，不得低于彩票資金總額的20%。

 

　?。ǘ┎势惫娼鸬氖绽U管理

 

　　根據(jù)財政部《彩票公益金管理辦法》的規(guī)定，彩票公益金由各省、自治區(qū)、直轄市彩票銷售機構(gòu)根據(jù)國務(wù)院批準的彩票公益金分配政策和財政部批準的提取比例，按照每月彩票銷售額據(jù)實結(jié)算后分別上繳中央財政和省級財政。逾期未兌獎的獎金由彩票銷售機構(gòu)上繳省級財政，作為彩票公益金全部留歸地方使用。

 

　　其中，上繳中央財政的彩票公益金，由財政部駐各省、自治區(qū)、直轄市財政監(jiān)察專員辦事處負責執(zhí)收。上繳省級財政的彩票公益金，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門負責執(zhí)收，具體收繳程序按照省級財政部門的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。盡管上繳中央財政的彩票公益金與上繳省級財政的彩票公益金在數(shù)量上基本相等，但兩者在使用的范圍和審批程序等方面，均存在較大的區(qū)別。

 

　?。ㄈ┎势惫娼鸬姆峙浣Y(jié)構(gòu)

 

　　對于彩票公益金的分配使用領(lǐng)域和比例，主要政策依據(jù)是2006年國務(wù)院批準、財政部發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》。該通知的規(guī)定，從2005年起，彩票公益金在中央與地方之間，按50:50的比例分配。其中，中央集中的彩票公益金，在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間，按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成的彩票公益金，將福利彩票和體育彩票分開核算，堅持按彩票發(fā)行宗旨使用，由省級人民政府財政部門商民政、體育部門研究確定分配原則。

 

　　然而，近年來彩票公益金的使用分配，并沒有嚴格按照上述政策規(guī)定的比例實施。在中央層面，財政部每年均通過中央財政預算的途徑，安排中央本級彩票公益金的預算收入和預算支出。在使用領(lǐng)域上盡管在不斷擴大范圍，但用于補充全國社會保障基金的支出比例不斷提高。

 

　　二、彩票公益金存在的突出問題

 

　　隨著我國彩票發(fā)行規(guī)模的不斷擴大，彩票公益金在籌集比例、分配使用領(lǐng)域、監(jiān)督管理措施等方面，日益暴露出一些問題，突出體現(xiàn)在以下四個方面：

 

　?。ㄒ唬┎势惫娼鹛崛”壤s

 

　　根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》的要求，從2002年1月1日起，彩票公益金比例不得低于35%。但國務(wù)院規(guī)定的這個比例底線一直不斷被突破。2012年，彩票公益金占彩票發(fā)行銷售總數(shù)的比例僅為28.8%，2015年，這個比例繼續(xù)下滑到26.6%。

 

　　不同的彩票種類和游戲品種，彩票公益金提取比例差別很大：以雙色球、超級大樂透、3D、排列三等爲主的樂透數(shù)字型彩票，彩票公益金提取比例基本穩(wěn)定在35%；即開型彩票及視頻型彩票，彩票公益金的提取比例多在20%；以足球彩票爲主的競猜型彩票，彩票公益金提取比例甚至只有18%。

 

　　針對彩票公益金提取比例萎縮的現(xiàn)象，2015年財政部《關(guān)于進一步規(guī)范和加強彩票資金構(gòu)成比例政策管理的通知》明確對彩票公益金的提取比例做出了調(diào)整，要求嚴格限定彩票獎金比例，合理控制彩票發(fā)行費比例，切實保障彩票公益金比例，新開設(shè)的任何彩票游戲品種，彩票公益金比例最低都不得低于20%。對已上市銷售的彩票品種中競猜型彩票游戲公益金比例低于20%的，要通過降低發(fā)行費比例的方式上調(diào)相應彩票游戲的公益金比例。這個通知基本遷就了公益金提取比例萎縮的現(xiàn)實。但盡管如此，這個通知能否具備足夠的權(quán)威和效力，能否得到嚴格的貫徹執(zhí)行，還需要走著瞧。

 

　　彩票發(fā)行銷售二十多年來的實踐表明，在彩票資金中，最容易受擠占的不是彩票獎金，也不是彩票發(fā)行費，而是彩票公益金。這是因為：在彩票資金構(gòu)成中，彩票獎金是硬指標，返獎比例低會直接影響彩票的游戲吸引力和市場競爭力，也間接影響彩民的權(quán)益，因此彩票獎金比例多年來一直呈上行趨勢，甚至通過獎池和促銷措施，非理性拔高獎金的不正當競爭；而彩票發(fā)行費直接涉及彩票機構(gòu)和彩票代銷者的利益和工作驅(qū)動力，在目前彩票發(fā)行體制下，削減發(fā)行費的難度也很大。

 

　　盡管國務(wù)院早在2001年就明確提出“今后隨彩票發(fā)行規(guī)模的擴大和品種增加，進一步適當調(diào)整彩票發(fā)行資金構(gòu)成比例，降低發(fā)行費用，增加彩票公益金”的原則，《彩票管理條例》也以行政法規(guī)的形式做出了同樣的原則要求。但是，這些要求不但沒有得到嚴肅落實，而且還朝著相反的方向發(fā)展。這種隨著彩票發(fā)行量規(guī)模不斷擴大而彩票公益金比例卻不斷式微的現(xiàn)象，是否符合彩票發(fā)展規(guī)律不可妄言，但不符合法律和政策的要求卻是鐵的事實，必須引起決策者的高度重視。

 

　?。ǘ┎势惫娼鹗褂媒Y(jié)構(gòu)不盡合理

 

　　根據(jù)《彩票管理條例》和國務(wù)院批準的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之間按50:50的比例分配，專項用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)，按政府性基金管理辦法納入預算，不用于平衡財政一般預算。其中，中央集中的彩票公益金，60%用于補充全國社會保障基金，30%用于中央專項彩票公益金，其他由民政部和國家體育總局各5%用于社會福利和體育事業(yè)。地方留成的彩票公益金占了全部公益金的50%，則由省級財政部門商民政、體育等有關(guān)部門研究確定分配原則。

 

　　近年來，中央本級公益金被用于補充全國社會保障基金的比例不斷攀升。2015年中央本級彩票公益金支出總額的361.97億元中，有327.34億元用于補充全國社會保障基金，占比超過90%。全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，由中央財政預算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務(wù)院批準的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調(diào)劑。該基金自2000年設(shè)立以來，累積基金規(guī)模已超過1.5萬億元。其中，由中央財政預算撥款部分，主要是通過彩票公益金來安排。

 

　　有的學者對此提出質(zhì)疑，認為中央財政的這一做法不符合《彩票管理條例》關(guān)于彩票公益金“不用于平衡財政一般預算”的禁止性規(guī)定。而且，貢獻了社會公益金的廣大彩民，有多少比例屬于全國社會保障基金未來的受益群體，缺乏科學的匡算。如此大規(guī)模地將彩票公益金補充社?；?，其合法性、科學性、合理性和公信力，均有待進一步研究論證。

 

　　據(jù)《2016年中央本級政府性基金支出預算表》，中央本級彩票公益金支出預算，除用于補充全國社會保障基金外，還用于社會福利、體育事業(yè)、教育事業(yè)、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、文化事業(yè)、法律援助以及其他社會公益事業(yè)。

 

　　對于地方保留彩票公益金的分配使用情況，我們?nèi)狈ν暾慕y(tǒng)計。以下的數(shù)字可以作為抽樣來進行分析。根據(jù)審計署2015年公布的《彩票資金審計結(jié)果》，2012年以來，被抽查審計的18個省共安排彩票公益金資助項目14.28萬個，支出896.44億元。在地方，彩票公益金適用領(lǐng)域和分配比例，主觀性、隨意性和不確定性的問題在一定程度上存在。

 

　　尤其需要指出的是，隨著彩票發(fā)行規(guī)模的日益擴大，問題彩民等博彩帶來的負面社會效應日益明顯，而彩票公益金幾乎沒有就解決此方面的問題貢獻合理而負責任的投入。

 

　?。ㄈ┎势惫娼鸬氖褂弥黧w局限，使用績效難驗

 

　　從歷年來彩票公益金的使用情況看，能夠有資格使用彩票公益金的主體，主要是社?；鹨约懊裾?、體育、教育、文化、扶貧、衛(wèi)生、團中央等政府部門以及官辦的群團組織。這些組織一方面具有堅實的財政預算或者募捐資金，同時又可以獲得巨額的彩票公益金。與此對照，嚴重缺乏項目資金的民間慈善組織幾乎沒有獲得彩票公益金的渠道和機會。

 

　　如此數(shù)量巨大的彩票公益金，在沒有競爭機制的條件下，通過行政體制下?lián)苁褂茫鐣Ч麩o從考評?！恫势惫娼鸸芾磙k法》雖然要求“省級以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，應當建立彩票公益金支出績效評價制度，將績效評價結(jié)果作為安排彩票公益金預算的依據(jù)。”但這種自我考評的機制很難科學客觀地衡量資金的使用績效和效率究竟處于一種什么狀態(tài)。

 

　?。ㄋ模┎势惫娼鸬氖褂帽O(jiān)管不力

 

　　對于彩票公益金的使用監(jiān)管，《彩票公益金管理辦法》第十七條規(guī)定：“省級以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，應當于每年3月底前向同級財政部門報送上一年度彩票公益金使用情況。具體包括：（一）項目組織實施情況；（二）項目資金使用和結(jié)余情況；（三）項目社會效益和經(jīng)濟效益；（四）同級財政部門要求報送的其他材料。”

 

　　在沒有專門的單項彩票公益金使用審計機制和社會監(jiān)督機制的條件下，僅僅要求公益金使用單位向財政部進行每年一次的使用情況報告，很難保證彩票公益金真正用到項目所承諾的社會公益事業(yè)上而不出現(xiàn)跑冒滴漏甚至濫用等現(xiàn)象。隨著彩票公益金規(guī)模的不斷擴大，彩票公益金使用監(jiān)管的問題會日益突出。

 

　　目前，中央專項彩票公益金的使用，由申請使用彩票公益金的部門、單位，向財政部提交彩票公益金項目申報材料，財政部提出審核意見后報國務(wù)院審批，對于使用領(lǐng)域和范圍，事先并沒有規(guī)劃，審批也缺乏基本的標準和公開透明的審核機制。在2015年的彩票審計風暴中，涉及違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%；其中涉及彩票公益金資助項目854個，占抽查項目數(shù)的17.2%。

 

　　三、彩票公益金頂層制度設(shè)計需要關(guān)注的重點

 

　　為了進一步完善彩票公益金的籌集、分配和使用管理，必須組織專門力量對彩票公益金制度乃至整個彩票管理制度，進行科學而民主的頂層制度設(shè)計，頂層制度設(shè)計要切實履行社會公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等重大行政決策程序要求。在對彩票公益金進行頂層制度設(shè)計的過程中，尤其要切實考量以下四個方面。

 

　　（一）必須提高公益金規(guī)范的法律位階層級

 

　　博彩業(yè)涉及的法律關(guān)系和利益格局復雜，世界各國都對其博彩業(yè)有一系列嚴格的法律規(guī)范，有的甚至需要通過憲法來確定其合法性。只有嚴格依法規(guī)范，才能使得這樣具有極強負面性的行業(yè)，盡可能興利除弊，造福社會而不是遺患社會。

 

　　我國彩票發(fā)行二十年多的時間里，一直都是依靠國務(wù)院和發(fā)行管理部門的規(guī)范性文件進行管理，在實踐中出現(xiàn)了很多問題、丑聞和隱患。沒有法律擔保的彩票事業(yè)，影響了彩票發(fā)行的公信力，影響了彩票民事法律關(guān)系的確定性，影響了彩票參與者正當權(quán)益的保護，影響了彩票市場秩序的維持，影響了彩票行政管理工作的開展和對彩票資金管理的嚴格規(guī)范。雖然后來頒布了國務(wù)院的行政法規(guī)，但其內(nèi)容比較原則，而且基本維持了以往彩票政策規(guī)定的發(fā)行和管理格局，沒有能夠?qū)Σ势惫芾硖峁┮粋€科學合理的頂層制度設(shè)計。

 

　　目前，彩票發(fā)行規(guī)模已經(jīng)趨近4000億元人民幣，籌集的彩票公益金也有千億的規(guī)模。為了中國彩票能夠健康而可持續(xù)地發(fā)展，必須通過全國人大常委會制定專門的彩票法，使得彩票事業(yè)及其規(guī)范管理能夠納入立法機關(guān)和全國人民的視野，受到關(guān)注和約束，使得彩票所涉及的基本法律關(guān)系和各個環(huán)節(jié)的體制機制能夠得到更高位階法律的嚴格規(guī)范，確保彩票發(fā)行風險可控，引發(fā)的社會問題能夠善后，使得彩票資金的分配有更大的透明度和公信力，杜絕彩票資金的浪費、濫用甚至貪腐，確保彩票公益性的最大化實現(xiàn)。

 

　　目前，為了規(guī)范私立參與的公益，全國人大都專門制定并頒布了《慈善法》，對大量使用彩票公益金的社保基金，國務(wù)院也制定頒布了《全國社會保障基金條例》，對于稅收種類和稅率的設(shè)定，修改后的《立法法》也已經(jīng)確立了嚴格的法律保留。

 

　　在全面推進依法治國的新的歷史階段，必須用位階效力更高的法律規(guī)范來調(diào)整彩票公益金的管理，像稅收法定那樣，依法明確彩票公益金的提取比例、收繳管理和分配使用，這不但可以強化彩票公益金管理規(guī)范的權(quán)威，而且可以為財政部門嚴格執(zhí)法提供制度依托，從而保障彩票公益金的公益性、嚴肅性和公信力。

 

　?。ǘ槊耖g慈善組織開拓彩票公益金的使用渠道

 

　　彩票公益金的使用，應當克服使用主體畸偏于體制內(nèi)公法人的保守局面和歧視政策，并進一步打破部門利益藩籬。在此基礎(chǔ)上，要深入研究彩票公益金應用領(lǐng)域的科學性和績效指數(shù)，并就彩票公益金分配機制進行深入探索。通過網(wǎng)上民調(diào)、召開聽證會的形式，進一步論證彩票公益金補充社?；鸬暮戏ㄐ浴⒖茖W性和合理性，探索中央財政通過彩票公益金實現(xiàn)預算撥款社?；鸬奶娲緩?。對于當前通過民政、體育渠道和中央專項公益金渠道分配使用的公益金，應當研究“使用政策均質(zhì)化”的措施，匯集集中統(tǒng)一平等使用。

 

　　初步考慮先在彩票公益金政府基金中設(shè)立幾個專項的功能性基金：1）設(shè)立責任彩票專項基金，專門用于責任博彩的機制研究和實踐，用于彩票游戲開發(fā)、技術(shù)標準統(tǒng)一和道德風險標準的完善；2）設(shè)立政府購買社會組織服務(wù)專項基金，作為政府購買社會組織服務(wù)的資金，鼓勵廣大的社會組織，尤其是民間的慈善組織有針對性地提供特定領(lǐng)域的社會服務(wù)。這樣就由依靠政府部門分配公益金的方式，變成了讓廣大的社會組織以參與提供服務(wù)的競爭方式來獲得，這樣將大大提高彩票公益金的使用效率和績效，杜絕浪費、濫用和貪腐，并能夠提高解決社會問題的針對性。3）設(shè)立突發(fā)自然災害和社會災難救助基金，為天災人禍提供臨時人道救助。

 

　　《慈善法》頒布實施后，慈善組織和慈善信托將得到有效規(guī)范，在這樣的基礎(chǔ)上，彩票公益金的使用要進一步解放思想、求實創(chuàng)新，依托《慈善法》塑造的制度框架，為廣大而優(yōu)秀的慈善組織，提供一個更具有公信力的公益資金來源，并將競爭機制充分引入彩票公益金使用領(lǐng)域。讓彩票公益金“太山遍雨、河潤千里、恩澤普渡”。

 

　　（三）建立問題彩民救助機制

 

　　問題彩民是與彩票必然伴隨的社會副作用，這個問題將會隨著彩票發(fā)行規(guī)模和彩票游戲吸引力的提高而日益突出。無視或者有意回避這個問題，將會給彩票的可持續(xù)發(fā)展和社會生態(tài)的健康埋下隱患。目前，關(guān)注問題彩民的研究越來越多，專家呼吁，對于已經(jīng)出現(xiàn)心理問題的問題彩民，應建立彩民心理輔導機構(gòu)，對彩民進行心理輔導；對于嚴重問題彩民則要實施相應的治療。在香港，政府和慈善組織對于問題博彩問題十分重視，有很大的研究、預防以及心里干預、治療等投入。而這個問題在大陸，并未引起政府的關(guān)注和社會力量的投入。

 

　　在進一步優(yōu)化彩票公益金使用范圍和機制的過程中，可以考慮設(shè)立專門的問題彩民專項基金和救助機制。在當前條件下，應當鼓勵各地利用其留存地方的棄獎獎金來解決問題彩民問題。根據(jù)歷年的測算，目前棄獎獎金占銷售額的比例，約為0.5%，以此比例計算，2015年的棄獎獎金將超過18億元，根據(jù)《彩票管理條例》的規(guī)定，這些棄獎獎金將作為彩票公益金，全部留歸地方使用，地方政府可以用這些錢資助基金會或者成立專門的基金或者基金會來救助問題彩民，如此作為，善莫大焉。