交行首席經(jīng)濟學(xué)家連平：金穩(wěn)會將開啟金融監(jiān)管新時代

　　第五次全國金融工作會議達成了一項重要成果，設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金穩(wěn)會”）。這是中國金融監(jiān)管發(fā)展史上具有里程碑意義的重大事件，表明從上世紀九十年代初開始建立的中國分業(yè)監(jiān)管體制正在發(fā)生方向性的轉(zhuǎn)變。未來金穩(wěn)會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下的新的監(jiān)管體制將逐步取代運行長達十五年之久的現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制，必將對中國金融業(yè)產(chǎn)生深遠的影響。
 

　　金穩(wěn)會設(shè)立的直接目的
 

　　第五次全國金融工作會議提出了服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險和深化金融改革三大任務(wù)。會議明確指出“金融是實體經(jīng)濟的血脈，為實體經(jīng)濟服務(wù)是金融的天職，是金融的宗旨”。會議要求通過多層次資本市場體系的發(fā)展和完善、銀行業(yè)機構(gòu)的轉(zhuǎn)型、加快重要金融體系建設(shè)以及控制實體經(jīng)濟的融資成本，來推動金融更好地為實體經(jīng)濟服務(wù)。會議指出“深化金融改革是金融業(yè)發(fā)展的根本動力”。要求通過完善國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)和國有資本管理、建立有效的激勵約束機制、強化內(nèi)控機制和信息披露機制和優(yōu)化金融機構(gòu)體系，來深化金融體制機制改革。
 

　　從會議召開的背景視角分析，這次金融工作會議最核心的內(nèi)容和最緊迫的任務(wù)是防控金融風(fēng)險，特別是防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險。2013年以來，中國銀行間市場、外匯市場、股票市場、債券市場以及互金市場等市場風(fēng)險事件此起彼伏，尤其是匯率貶值、資本外流和資本市場動蕩之間的聯(lián)動帶來了系統(tǒng)性風(fēng)險苗頭，引發(fā)金融市場風(fēng)險程度持續(xù)上升。去年底中央經(jīng)濟工作會議明確指出要警惕并注重防控八個方面的風(fēng)險。而今年以來相關(guān)市場的風(fēng)險事件依然時有發(fā)生。因此，未來一個時期防控金融風(fēng)險必然是金融工作的首要而緊迫的任務(wù)，這也是這次會議召開的主要背景。
 

　　第五次全國金融工作會議強調(diào)指出，“防范和化解金融風(fēng)險，特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險，是金融工作的永恒主題。”這十分清楚地指明了防控金融風(fēng)險工作的重要性和長期性，將金融風(fēng)險防控工作提到了前所未有的高度。
 

　　會議要求以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險為底線，對重點領(lǐng)域的風(fēng)險要做到“四早”即早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)和早處置；嚴控地方政府債務(wù)增量，將國企作為“降杠桿”的重中之重；建立完善的金融風(fēng)險防線和風(fēng)險應(yīng)急處置機制。會議首次提出要建立金融監(jiān)管部門問責(zé)機制，明確了什么是失職和瀆職行為，可見為構(gòu)建有效的防控金融風(fēng)險的體制機制是動了真格。
 

　　近年來，中國金融市場風(fēng)險事件發(fā)生頻率上升、沖擊力度加大和聯(lián)動效應(yīng)趨強，絕非偶然。世界經(jīng)濟增長緩慢和國際貨幣政策轉(zhuǎn)變、中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整時期增長持續(xù)存在下行壓力、長期以來中國宏觀政策問題的積累等等都是金融風(fēng)險壓力加大的原因。但中國金融監(jiān)管體制存在缺陷與不足，應(yīng)該是最重要的原因之一。
 

　　當(dāng)下中國金融監(jiān)管體制存在五方面問題。一是在分業(yè)監(jiān)管體制下，監(jiān)管部門通常奉行“誰家孩子誰抱走”的原則，監(jiān)管“割據(jù)”狀態(tài)持續(xù)有所強化，監(jiān)管盲區(qū)階段性呈現(xiàn)。近年來互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險即是明顯的案例。二是在資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)快速發(fā)展和日益融合的背景下，分割狀態(tài)較為明顯的多頭監(jiān)管容易引發(fā)監(jiān)管套利，導(dǎo)致風(fēng)險隱匿、轉(zhuǎn)移和放大。三是分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管部門通常具有較為明顯的“地盤意識”，實施監(jiān)管時往往容易各自為政，導(dǎo)致跨部門協(xié)調(diào)困難重重。四是監(jiān)管部門集監(jiān)管與行業(yè)發(fā)展職能于一身，客觀上形成了監(jiān)管不足的土壤，導(dǎo)致“剛性兌付”和“小也不能倒”的現(xiàn)象持續(xù)存在。五是負責(zé)宏觀審慎政策和貨幣政策的貨幣當(dāng)局游離于金融監(jiān)管之外，不利于系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防范。
 

　　目前，打破運行了十幾年的一行三會體制的條件尚不具備，尤其是在金融風(fēng)險壓力增大的情況下，對監(jiān)管體制大動干戈可能引發(fā)新的風(fēng)險。那么，如何克服一行三會分業(yè)體制存在的監(jiān)管盲區(qū)問題、不足問題和協(xié)調(diào)困難問題呢？我認為在一行三會層面之上構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制是重要而有效的舉措。這種方案行政成本較小而實施卻較為便捷，目前來看是解決問題的相對有效的舉措。設(shè)立金穩(wěn)會的直接目的就是補齊金融監(jiān)管短板，克服分業(yè)監(jiān)管體制存在的缺陷，抑制其長期運行所形成的慣性；以權(quán)威性和專業(yè)性切實加強金融監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，保持金融業(yè)穩(wěn)定運行。
 

　　金穩(wěn)會的功能與運行
 

　　國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會究竟是個什么樣的機構(gòu)？目前尚未有正式的文件披露，它的臉上還依然罩著一層面紗。但我認為，金穩(wěn)會應(yīng)該與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議不同，是個架于一行三會之上的有權(quán)威性的機構(gòu)。既然金穩(wěn)會設(shè)立的目的是為了克服原有一行三會體制的短板，更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管，增強金融監(jiān)管的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，提高防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的有效性，那么權(quán)威性是必不可少的。金穩(wěn)會是國務(wù)院層面的高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)，而并非是類似于發(fā)改委等國務(wù)院所屬的部門，不會有相應(yīng)的實體機構(gòu)。其辦事機構(gòu)就是辦公室，已明確設(shè)在央行。
 

　　作為國務(wù)院層面的機構(gòu)，金穩(wěn)會的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是由國務(wù)院的主要領(lǐng)導(dǎo)或分管金融的領(lǐng)導(dǎo)來擔(dān)任，唯有如此才能切實保證金穩(wěn)會的權(quán)威性。金穩(wěn)會的成員應(yīng)該包括一行三會、財政部、發(fā)改委、統(tǒng)計局等相關(guān)的專業(yè)管理機構(gòu)。建議其成員還可以包括具有行業(yè)代表性的商業(yè)機構(gòu)代表、行業(yè)協(xié)會代表和專家學(xué)者代表。合理的人員構(gòu)成有助于直接傳遞市場信息，深入系統(tǒng)地開展問題研討，提出貼近實際的專業(yè)建議及解決方案，及時作出正確的決策。由于金穩(wěn)會屬于國務(wù)院層面，高于一行三會，又有國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負責(zé)人，所以金穩(wěn)會所做出的協(xié)調(diào)和決策會相對比較容易得到貫徹。
 

　　設(shè)立金穩(wěn)會將使中國金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元和立體的特點。頂層有金穩(wěn)會，負責(zé)頂層設(shè)計、重大決策和總體協(xié)調(diào)統(tǒng)籌；高層有貨幣當(dāng)局加上三個監(jiān)管委員會，各司其職，負責(zé)條線監(jiān)管政策和制度，實施協(xié)調(diào)；下層包括三十幾個地方政府金融管理部門，負責(zé)執(zhí)行金穩(wěn)會和一行三會的方針、政策和制度，與一行三會的地方機構(gòu)一起確保一方平安。這種立體和多元的新監(jiān)管體制對于金融監(jiān)管完善和效率提升很有好處，有助于金融監(jiān)管統(tǒng)一性和規(guī)范性的提升。從這個意義上看，金穩(wěn)會的設(shè)立和運行實質(zhì)上將起到綱舉目張的作用。
 

　　金穩(wěn)會設(shè)立下的一個值得關(guān)注的變化，就是貨幣當(dāng)局在新的監(jiān)管框架中會有十分重要的地位。目前已經(jīng)明確，金穩(wěn)會的辦公室設(shè)在央行，后者的地位自然會日益顯現(xiàn)。金穩(wěn)會的重要議題提出、重要問題研究、重要事項決斷，辦公室事先都要提交報告或預(yù)案，金穩(wěn)會做出決定后還要辦公室加以落實或督促。我認為，涉及到系統(tǒng)性和深層次金融問題，由負責(zé)宏觀審慎政策和貨幣政策的央行來操作是最合適的。在過去的體制下，央行的作用沒有發(fā)揮好，這可以說是有心而無力。現(xiàn)在央行可以通過辦公室這一專門平臺來較好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
 

　　金穩(wěn)會是否僅負責(zé)監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)？還是按照“國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”的字面意思要擔(dān)負穩(wěn)定和發(fā)展兩方面職責(zé)？顯然“穩(wěn)定發(fā)展”的概念比“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”要大得多。穩(wěn)定首先意味著對全部風(fēng)險的管控，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)只是控制系統(tǒng)性風(fēng)險的重要一環(huán)，但不是全部。發(fā)展是指整個行業(yè)的總體發(fā)展，包括規(guī)劃、轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)和改革等等。我認為金穩(wěn)會的職能應(yīng)當(dāng)包含統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和穩(wěn)定發(fā)展兩大方面。金穩(wěn)會既承擔(dān)金融發(fā)展的職能又承擔(dān)監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有人擔(dān)心會存在矛盾。我認為，金穩(wěn)會是國務(wù)院層面的宏觀管理機構(gòu)，只是從總體上進行規(guī)劃和風(fēng)險管理、監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)籌并提出要求，并不負責(zé)具體的監(jiān)管執(zhí)行，應(yīng)該不會存在職責(zé)矛盾的問題。金穩(wěn)會的主要職能應(yīng)該至少包括但又不限于統(tǒng)籌金融改革發(fā)展和監(jiān)管，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)貨幣政策和財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等；健全監(jiān)管制度，改進監(jiān)管方法，開展監(jiān)管問責(zé)；深化金融業(yè)改革開放，穩(wěn)妥解決體制性和機制性問題等。
 

　　具體來說，監(jiān)管的實施功能會具體落到各監(jiān)管部門。后者的監(jiān)管功能應(yīng)該強化，而行業(yè)發(fā)展職責(zé)則應(yīng)逐步淡化并最終不再承擔(dān)。金融業(yè)內(nèi)各行業(yè)的發(fā)展職責(zé)，建議由銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會和保險業(yè)協(xié)會等來承擔(dān)。各協(xié)會的功能應(yīng)該拓展并逐步做實，擔(dān)當(dāng)起行業(yè)發(fā)展的職能。金融業(yè)總體的發(fā)展規(guī)劃應(yīng)主要由作為金穩(wěn)會辦公室的央行來提出，而具體金融行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃則可以由行業(yè)協(xié)會研究提出，并按金穩(wěn)會統(tǒng)籌決策后的要求來加以細化設(shè)計并付諸實施。建議在新的金融監(jiān)管體制下，將行業(yè)協(xié)會的作用和功能加以充實完善，使之成為新體制中的重要構(gòu)成部分。既要將行業(yè)協(xié)會打造成真正的自律組織，配合監(jiān)管政策落地；又要將行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的功能賦予協(xié)會，以促進行業(yè)自主、理性地發(fā)展。
 

　　新的金融監(jiān)管體制將會突出功能監(jiān)管和行為監(jiān)管。過去的監(jiān)管主要是機構(gòu)監(jiān)管，將來出臺相關(guān)的政策要從金融業(yè)務(wù)的功能性質(zhì)來區(qū)分監(jiān)管主體。功能監(jiān)管，是對相同功能、相同法律關(guān)系的機構(gòu)產(chǎn)品按照統(tǒng)一的規(guī)則和監(jiān)管機構(gòu)來進行監(jiān)管。行為監(jiān)管則是指從事金融的個人和機構(gòu)都要申請牌照，牌照規(guī)定了行為范圍，然后從行為角度去進行監(jiān)管。鑒于功能監(jiān)管和行為監(jiān)管往往需要跨行業(yè)開展，一個時期以來因為分業(yè)監(jiān)管體制下存在劃地為牢、協(xié)調(diào)困難的現(xiàn)象，功能監(jiān)管和行為監(jiān)管難以有效實施。在金穩(wěn)會居高臨下的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，跨行業(yè)的功能監(jiān)管和行為監(jiān)管將會較好地推進。
 

　　金穩(wěn)會的會議制度建議由定期會議和不定期會議組成。考慮到金融市場變化多端的現(xiàn)實情況，定期會議似乎一個季度一次為好。通過定期會議對季度金融運行、市場風(fēng)險等重大問題進行討論分析，針對性地做出決策。有應(yīng)急需求可以召開臨時會議，以提升處置風(fēng)險的效率。季度金穩(wěn)會例會還可以發(fā)揮傳遞政策信息和引導(dǎo)市場預(yù)期的功能。
 

　　金穩(wěn)會設(shè)立的深遠意義
 

　　迄今為止的中國金融監(jiān)管體制沿革，似乎應(yīng)了《三國演義》開篇的那句話，“分久必合，合久必分”。
 

　　中國證監(jiān)會于1992年成立。第一次全國金融工作會議后不久的1998年，保監(jiān)會成立，開啟了“一行三會”監(jiān)管體制的初期階段。第二次全國金融工作會議后不久的2003年，銀監(jiān)會又從央行分離出來，此時可以說“一行三會”體制基本確立。第三次和第四次金融工作會議時“一行三會”體制沒有發(fā)生變化，分業(yè)監(jiān)管制度不斷強化、運行慣性不斷得到增強。從第一次會議到第四次會議約20年間，監(jiān)管體制走過了由統(tǒng)到分的過程；分業(yè)監(jiān)管體制從無到有，不斷加強。在跨市場金融業(yè)務(wù)日益發(fā)展、金融系統(tǒng)性風(fēng)險持續(xù)上升和分業(yè)監(jiān)管體制缺陷不斷顯現(xiàn)的背景下，統(tǒng)合必將成為未來監(jiān)管體制的大方向。盡管目前打破一行三會體制還不具備充足的條件，但在金穩(wěn)會成立的新體制下，統(tǒng)合條件將不斷趨于改善和滿足。而金穩(wěn)會的成立本身則是監(jiān)管體制由分到合過程的重要標(biāo)志，也是高層在金融監(jiān)管體制問題上的一項重大決策。
 

　　金穩(wěn)會的設(shè)立和運轉(zhuǎn)將有助于中國金融監(jiān)管體制出現(xiàn)以下四方面的提升和改善。一是整體覆蓋。以監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為直接目的的金穩(wěn)會成立后，必將會有助于提升監(jiān)管全覆蓋水平。一旦新生事物問世，金穩(wěn)會可以迅速進行決策，不留監(jiān)管死角和盲區(qū)。二是有效協(xié)調(diào)。與一行三會都是平級機構(gòu)、不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系不同，金穩(wěn)會處在國務(wù)院層面，居高臨下，協(xié)調(diào)效力自然不是問題；同時嚴格的問責(zé)機制將促進協(xié)調(diào)落到實處。三是決策提速。金穩(wěn)會的權(quán)威性和嚴格的問責(zé)機制，有助于減少行政部門常見的推諉扯皮，促進流程簡化，提高決策速度。在監(jiān)管機構(gòu)之上多出一個權(quán)威和專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，其督促作用是不言而喻的。四是標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。在金融業(yè)務(wù)日益融合的背景下，金穩(wěn)會將有效地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一行三會，抑制政出多門的現(xiàn)象，修正不規(guī)范不合理的規(guī)定和流程，促進監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)走向統(tǒng)一。
 

　　作為一項國家重大決策，設(shè)立金穩(wěn)會已經(jīng)明確。但下一步金穩(wěn)會的落地和運行還面臨一系列尚待解決的問題。例如，如何處理金穩(wěn)會與國務(wù)院已有的決策機制之內(nèi)的關(guān)系；如何合理確定金穩(wěn)會的成員構(gòu)成、工作范圍、運行機制和決策流程；央行如何承擔(dān)金穩(wěn)會辦公室的職責(zé)，發(fā)揮好辦公室的作用；功能監(jiān)管與行為監(jiān)管如何加強與落實；金融監(jiān)管問責(zé)機制怎樣構(gòu)建、細化與落地；如何處理好監(jiān)管部門既監(jiān)管又負責(zé)行業(yè)發(fā)展的關(guān)系等。其中前兩個問題似乎是金穩(wěn)會運行首先面臨和亟待解決的問題。
 

　?。ㄗ髡呦到煌ㄣy行首席經(jīng)濟學(xué)家）

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