國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管框架從嚴(yán)重構(gòu)

　　影響國(guó)資定義范圍管理層收購(gòu) 2015年完成修訂工作

　　在中央深改組審議通過(guò)防止國(guó)有資產(chǎn)流失意見(jiàn)后，事關(guān)國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管辦法和實(shí)施細(xì)則的修改終于列入議事日程。按照國(guó)家發(fā)改委的工作安排，這項(xiàng)事關(guān)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)和口徑的政策有望于2015年內(nèi)完成。

　　這項(xiàng)監(jiān)管框架的重構(gòu)工作將本著從嚴(yán)、完善、國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理相關(guān)法律體系的方向進(jìn)行，而國(guó)有企業(yè)的MBO、股權(quán)激勵(lì)甚至混合所有制等，都將受到影響。

　　如何界定“國(guó)有產(chǎn)權(quán)”

　　近日，國(guó)有企業(yè)改革重大政策頻出，利好消息不斷。

　　5月18日，國(guó)務(wù)院近期批轉(zhuǎn)了發(fā)改委的《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》.

　　《意見(jiàn)》將國(guó)企改革作為2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)工作。

　　國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程往往伴隨著國(guó)有產(chǎn)權(quán)的交易。隨著國(guó)有企業(yè)的改革的不斷深化，轉(zhuǎn)讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的活動(dòng)明顯增多。

　　《意見(jiàn)》明確指出，修改國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管辦法和實(shí)施細(xì)則，提高國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和透明度。查處侵犯市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)的典型案例，引導(dǎo)和改善保護(hù)產(chǎn)權(quán)的輿論環(huán)境和社會(huì)氛圍。

　　一位參與《意見(jiàn)》起草的專家介紹，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。這為全面深化國(guó)有企業(yè)改革指明了新方向。

　　國(guó)有資產(chǎn)法草案起草組專家、中國(guó)政法大學(xué)研究生院常務(wù)副院長(zhǎng)李曙光認(rèn)為，制定國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管辦法，首先要明確界定“國(guó)有產(chǎn)權(quán)”的涵蓋范疇。

　　國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定是指對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)的歸屬進(jìn)行確認(rèn)的一種法律行為。產(chǎn)權(quán)是指財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以及與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　李曙光介紹，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)包括經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有金融資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)包括故宮、泰山等文化歷史遺產(chǎn)、資源性國(guó)有資產(chǎn)。

　　自2009年5月1日開(kāi)始施行的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第二條規(guī)定：“本法所稱企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)以下簡(jiǎn)稱‘國(guó)有資產(chǎn)’，是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。”

　　李曙光教授是國(guó)有資產(chǎn)法起草小組的專家顧問(wèn)之一，他表示：“國(guó)有資產(chǎn)法起草過(guò)程中，是制定‘大國(guó)資法’還是‘小國(guó)資法’曾引發(fā)爭(zhēng)議。”

　　所謂“大國(guó)資法”是包括經(jīng)營(yíng)性、行政事業(yè)性以及資源性等廣義上的國(guó)有資產(chǎn)等在內(nèi)，“小國(guó)有資產(chǎn)法”則僅僅調(diào)整經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。

　　最終，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》選擇了“小國(guó)有資產(chǎn)法”，沒(méi)有涵蓋廣義的國(guó)有資產(chǎn)，而是把其適用范圍限定于狹義的國(guó)有資產(chǎn)上。

　　李曙光教授認(rèn)為，現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革缺乏頂層設(shè)計(jì)，這導(dǎo)致了一系列問(wèn)題出現(xiàn)。由于缺少法律規(guī)范，國(guó)有企業(yè)之外的很多國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有清產(chǎn)核資，權(quán)利義務(wù)不匹配，出資人、經(jīng)營(yíng)人和監(jiān)管人的定位不清晰。

　　“以礦山、森林等資源性國(guó)有資產(chǎn)為例，現(xiàn)在是國(guó)有資產(chǎn)歸地方所有，但是歸省、市、縣哪一級(jí)地方政府呢？法律沒(méi)有明確，導(dǎo)致代理鏈條混亂。”李曙光教授說(shuō)。

　　為了解決上述問(wèn)題，李曙光教授建議，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革需要的頂層設(shè)計(jì)，要在法治框架下完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

　　需要公開(kāi)透明

　　李曙光教授認(rèn)為，目前國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在相關(guān)法律法規(guī)不健全、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)不完善、交易過(guò)程不公開(kāi)透明等諸多問(wèn)題，而其中最大的問(wèn)題是交易過(guò)程不公開(kāi)透明。

　　在國(guó)有企業(yè)合并分立、開(kāi)展重大投資、轉(zhuǎn)讓重大資產(chǎn)等重大事項(xiàng)中不公開(kāi)透明，這導(dǎo)致了在國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)資產(chǎn)評(píng)估不實(shí)、虛構(gòu)虛增成本、違規(guī)審批、隱匿轉(zhuǎn)移、侵占私吞國(guó)有資產(chǎn)的違法違紀(jì)行為，造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失。

　　《意見(jiàn)》提出，修改國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管辦法和實(shí)施細(xì)則，提高國(guó)有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和透明度。

　　中國(guó)人民大學(xué)商法研究所所長(zhǎng)劉俊海教授曾經(jīng)撰文建議，陽(yáng)光是最好的防腐劑，國(guó)企治理應(yīng)該公開(kāi)透明。但是現(xiàn)在，國(guó)企雖然是全民所有的企業(yè)，但是缺乏應(yīng)有的透明度，許多公眾對(duì)其財(cái)務(wù)狀況茫然不知。

　　除此之外，劉俊海教授認(rèn)為，一些國(guó)企負(fù)責(zé)人利用企業(yè)改制之際，推行信息不公開(kāi)、對(duì)價(jià)不公允、程序不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾韺邮召?gòu)MBO；有些管理者甚至自買自賣，用國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)買國(guó)有資產(chǎn)，然后據(jù)為己有；有些國(guó)企高管利用近親屬開(kāi)設(shè)的公司與自已控制的國(guó)有企業(yè)秘密從事不公允的關(guān)聯(lián)交易，攫取國(guó)家和人民的財(cái)富。

　　近日，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》發(fā)表文章指出，2014年至今，通過(guò)中紀(jì)委網(wǎng)站公布的國(guó)企落馬高管，至少已有115名。其中物資采購(gòu)、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)成為了國(guó)企腐敗重災(zāi)區(qū)。

　　近年來(lái)，劉志軍案中的鐵路工程招標(biāo)黑幕和中石油窩案揭出的油田承包及采購(gòu)招標(biāo)“黑洞”，暴露出國(guó)有企業(yè)在采購(gòu)及招投標(biāo)中存在的巨大問(wèn)題。

　　無(wú)獨(dú)有偶，北京師范大學(xué)中國(guó)企業(yè)家犯罪預(yù)防研究中心發(fā)布的《2014中國(guó)企業(yè)家犯罪報(bào)告》也顯示，在工程承攬與物資采購(gòu)過(guò)程中，是國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)涉及較多的案發(fā)環(huán)節(jié)。

　　據(jù)該報(bào)告顯示，在104例國(guó)有企業(yè)家犯罪案件之中，日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程49例，財(cái)務(wù)管理過(guò)程18例，工程承攬過(guò)程12例，物資采購(gòu)過(guò)程10例。工程承攬與物資采購(gòu)引發(fā)的案件占五分之一。

　　李曙光教授認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)企采購(gòu)因?yàn)椴还_(kāi)透明、監(jiān)管力度偏弱等原因，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)采購(gòu)時(shí)產(chǎn)生許多問(wèn)題，造成大量國(guó)有資產(chǎn)流失，并滋生腐敗，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活產(chǎn)生巨大影響。

　　審核機(jī)制

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制下，資源要整合，進(jìn)行大型商事交易活動(dòng)，必然涉及產(chǎn)權(quán)交易的安全保護(hù)。

　　《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第53條規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定；履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定轉(zhuǎn)讓全部或者部分國(guó)有資產(chǎn)，致使國(guó)家對(duì)該企業(yè)不再具有控股地位的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

　　李曙光教授認(rèn)為，這里涉及到國(guó)資部門(mén)直接監(jiān)管企業(yè)的層級(jí)問(wèn)題，但法律并沒(méi)有規(guī)定。

　　大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、中國(guó)政法大學(xué)兼職教授脫明忠介紹，國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)審批的權(quán)限問(wèn)題，總體原則是由政府審批，分中央政府、省級(jí)和地市級(jí)三級(jí)政府；中央企業(yè)集團(tuán)公司審批三級(jí)以下企業(yè)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)；集團(tuán)及集團(tuán)以下二級(jí)企業(yè)控制權(quán)發(fā)生變動(dòng)的，則由集團(tuán)企業(yè)本級(jí)政府審批決定。

　　《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確規(guī)定，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的決定權(quán)屬于履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，只有當(dāng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)致使國(guó)家對(duì)企業(yè)喪失控股權(quán)的情況下，才報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

　　《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第三十四條規(guī)定：重要的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司的合并、分立、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)以及法律、行政法規(guī)和本級(jí)人民政府規(guī)定應(yīng)當(dāng)由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)的重大事項(xiàng)，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)在作出決定或者向其委派參加國(guó)有資本控股公司股東會(huì)會(huì)議、股東大會(huì)會(huì)議的股東代表作出指示前，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

　　李曙光教授建議，將來(lái)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管辦法，對(duì)國(guó)資部門(mén)直接監(jiān)管企業(yè)的層級(jí)問(wèn)題進(jìn)行明確界定，劃分審批。

　　另一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題是國(guó)有產(chǎn)權(quán)的界定。

　　脫明忠教授認(rèn)為，從現(xiàn)階段國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的情況看，無(wú)論是國(guó)企改制重組還是國(guó)有資產(chǎn)兼并收購(gòu)都涉及產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)明晰成為國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的前提。因此，產(chǎn)權(quán)界定是其中的關(guān)鍵。實(shí)踐中因產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生爭(zhēng)議，甚至引發(fā)刑事案件的案例比比皆是。

　　其中，近年來(lái)發(fā)生的張克強(qiáng)“鹽湖股權(quán)案”，是國(guó)有資產(chǎn)賤賣還是正常的投資行為引發(fā)了巨大爭(zhēng)議。

　　林宗兵律師認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)管理包括國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處等工作，《企業(yè)國(guó)資法》沒(méi)有對(duì)這些基礎(chǔ)管理工作進(jìn)行立法規(guī)范，也沒(méi)有標(biāo)明或授權(quán)相關(guān)部門(mén)解釋和予以制定細(xì)則銜接，不能不說(shuō)是國(guó)資立法的又一個(gè)明顯缺憾。希望國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管辦法對(duì)此問(wèn)題作出明確規(guī)定，以降低國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易中的法律風(fēng)險(xiǎn)。

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