日前，自然資源部發(fā)布《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引(2019年版)》（以下簡(jiǎn)稱2019年版《指引》），在系統(tǒng)梳理近年來(lái)國(guó)家支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件基礎(chǔ)上，對(duì)2016年版《指引》進(jìn)行了修訂。2019年版《指引》重點(diǎn)對(duì)土地用途管制、土地供應(yīng)、地價(jià)管理、集體建設(shè)用地管理等方面政策要點(diǎn)作了說(shuō)明，并對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、民生服務(wù)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域用地政策的實(shí)施進(jìn)行說(shuō)明，以更好地指導(dǎo)地方自然資源主管部門(mén)規(guī)范執(zhí)行產(chǎn)業(yè)用地政策。本期提煉2019年版《指引》中的部分要點(diǎn)，以供參考學(xué)習(xí)。
產(chǎn)業(yè)用地政策含義
產(chǎn)業(yè)用地政策是指國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳及自然資源部等部門(mén)的規(guī)范性文件中規(guī)定的適用于特定行業(yè)的用地政策。上述特定行業(yè)不包括房地產(chǎn)業(yè)。
產(chǎn)業(yè)用地涉及的內(nèi)容
本指引重點(diǎn)對(duì)上述特定行業(yè)涉及的國(guó)土空間規(guī)劃、土地用途管制、土地利用計(jì)劃安排、土地供應(yīng)、土地利用、不動(dòng)產(chǎn)登記等涉及的政策要點(diǎn)予以歸納說(shuō)明。
產(chǎn)業(yè)用地基本原則
地方各級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章和產(chǎn)業(yè)用地政策規(guī)定，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的管控要求，在保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地中堅(jiān)持規(guī)劃確定用途、用途確定供應(yīng)方式、市場(chǎng)確定供應(yīng)價(jià)格的原則。
平等對(duì)待各類(lèi)用地主體
地方各級(jí)自然資源主管部門(mén)執(zhí)行產(chǎn)業(yè)用地政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)規(guī)則，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地中各種所有制經(jīng)濟(jì)一視同仁、平等對(duì)待，防止排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等不規(guī)范行為。
土地供應(yīng)基本規(guī)定
★劃撥方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)
◎符合《劃撥用地目錄》（國(guó)土資源部令第9號(hào)）規(guī)定的建設(shè)用地項(xiàng)目，方可以劃撥方式提供國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。劃撥?chē)?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照劃撥決定書(shū)規(guī)定的用途和使用條件開(kāi)發(fā)建設(shè)和使用土地。
◎除劃撥決定書(shū)、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新出讓的外，劃撥?chē)?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人申請(qǐng)辦理有償使用手續(xù)的，自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)予以辦理。
★出讓方式取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)
◎工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。
◎符合《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第21號(hào)）的相關(guān)條件和要求的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，可以協(xié)議方式出讓?zhuān)凑铡秴f(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》辦理出讓手續(xù)。以協(xié)議方式出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)。
◎依法以出讓方式取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。
★改變土地用途
◎建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者國(guó)有建設(shè)用地劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地。確需改變土地用途的，經(jīng)有關(guān)人民政府自然資源主管部門(mén)同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途的，簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)補(bǔ)繳國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)款，按規(guī)定辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。
產(chǎn)業(yè)用地管理要求
★國(guó)家支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的認(rèn)定
◎落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地政策時(shí)，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目是否屬于國(guó)家支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)難以確認(rèn)的，市、縣自然資源主管部門(mén)應(yīng)會(huì)商產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)，對(duì)項(xiàng)目性質(zhì)予以認(rèn)定。
◎產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)能夠就上述事項(xiàng)提供文件依據(jù)的，市、縣自然資源主管部門(mén)應(yīng)依據(jù)文件、按相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地政策執(zhí)行。產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)不能就上述事項(xiàng)提供相應(yīng)文件的，市、縣自然資源主管部門(mén)可在與產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)商議達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，共同提出對(duì)項(xiàng)目用地適用政策的建議，報(bào)請(qǐng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
★土地供應(yīng)前置條件
◎?qū)φ咴试S將產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應(yīng)前置條件的，設(shè)置供應(yīng)前置條件時(shí)，市、縣自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)商請(qǐng)?zhí)岢龉?yīng)前置條件的部門(mén)，書(shū)面明確設(shè)置土地供應(yīng)前置條件的理由或必要性、適用要求、具體內(nèi)容表述及條件履約監(jiān)管主體、監(jiān)管措施、違約處理方式等。市、縣自然資源主管部門(mén)認(rèn)為相關(guān)前置條件不影響公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的，可以予以設(shè)置。在制定供地方案和簽署供地文件時(shí)，除將相關(guān)內(nèi)容寫(xiě)入外，還應(yīng)當(dāng)將提出前置條件部門(mén)出具的上述書(shū)面文件作為附件一并收入，并在向土地供應(yīng)集體決策機(jī)構(gòu)匯報(bào)時(shí)專(zhuān)門(mén)作出說(shuō)明。
◎市、縣自然資源主管部門(mén)應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門(mén)落實(shí)國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文件將項(xiàng)目用地產(chǎn)業(yè)發(fā)展承諾書(shū)作為簽訂土地供應(yīng)合同前提條件的規(guī)定，提醒提出關(guān)聯(lián)條件部門(mén)監(jiān)督承諾書(shū)履行情況。
★限制改變用途與分割轉(zhuǎn)讓及探索抵押融資
◎?qū)τ诼鋵?shí)產(chǎn)業(yè)用地政策供應(yīng)的宗地，相關(guān)規(guī)范性文件有限制改變用途、限制轉(zhuǎn)讓或分割轉(zhuǎn)讓等規(guī)定的，原則上應(yīng)當(dāng)將限制要求寫(xiě)入劃撥決定書(shū)或有償使用合同，在分割轉(zhuǎn)讓審批中予以落實(shí)。
◎探索允許營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等資產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。
◎探索允許營(yíng)利性的養(yǎng)老、教育等社會(huì)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。
★卷宗與臺(tái)賬管理
◎市、縣自然資源主管部門(mén)要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施的服務(wù)和監(jiān)管，適用的產(chǎn)業(yè)用地政策文件應(yīng)當(dāng)納入土地使用權(quán)供應(yīng)檔案卷宗長(zhǎng)期妥善保存。根據(jù)需要建立產(chǎn)業(yè)用地政策適用項(xiàng)目臺(tái)賬，記錄項(xiàng)目基本情況、適用產(chǎn)業(yè)用地政策、供后投資建設(shè)情況、過(guò)渡期起始時(shí)間及期滿處理情況等。
★落實(shí)批后監(jiān)管責(zé)任
◎市、縣自然資源主管部門(mén)要加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，依據(jù)土地供應(yīng)合同、劃撥決定書(shū)、產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)出具的相關(guān)文件、前置條件文件、項(xiàng)目用地產(chǎn)業(yè)發(fā)展承諾書(shū)等約定的用地條件、用地責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化用地供后聯(lián)合監(jiān)管，重大事項(xiàng)要及時(shí)向本級(jí)人民政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)告。
產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施
★可按原地類(lèi)管理的情形
各地要依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目合理選址，盡量利用未利用地及存量建設(shè)用地等，不占或少占耕地，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田。依據(jù)下列規(guī)定使用的農(nóng)用地或未利用地，可按原地類(lèi)認(rèn)定和管理，并嚴(yán)格按照規(guī)定條件使用土地。
◎光伏、風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類(lèi)認(rèn)定。對(duì)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦確定下達(dá)的全國(guó)村級(jí)光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及符合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的光伏復(fù)合項(xiàng)目，其光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變?cè)玫匦再|(zhì)。
◎旅游項(xiàng)目中屬于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。
◎經(jīng)市縣發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化和旅游等主管部門(mén)認(rèn)定為僅在年度內(nèi)特定旅游季節(jié)使用土地的鄉(xiāng)村旅游停車(chē)設(shè)施，自然資源主管部門(mén)在相關(guān)設(shè)施不使用永久基本農(nóng)田、不破壞生態(tài)與景觀環(huán)境、不影響地質(zhì)安全、不影響農(nóng)業(yè)種植、不硬化地面、不建設(shè)永久設(shè)施的前提下，可不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理。超出特定旅游季節(jié)未恢復(fù)原狀的，由市縣發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化和旅游等主管部門(mén)責(zé)令恢復(fù)原狀。
◎?qū)ψ择{車(chē)旅居車(chē)營(yíng)地的特定功能區(qū)，使用未利用地的，在不改變土地用途、不固化地面的前提下，可按原地類(lèi)管理。
◎?qū)矛F(xiàn)有山川水面建設(shè)冰雪場(chǎng)地設(shè)施，對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的，可按原地類(lèi)管理。
★土地利用計(jì)劃安排
各地要根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)土空間規(guī)劃和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，統(tǒng)籌使用新增和存量建設(shè)用地，合理安排用地計(jì)劃指標(biāo)，優(yōu)先支持符合產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目用地，服務(wù)民生設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。
◎允許各地在符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的前提下，對(duì)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)利用外資項(xiàng)目所需建設(shè)用地指標(biāo)予以優(yōu)先保障，做到應(yīng)保盡保。
◎各地要將醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等領(lǐng)域用地納入國(guó)土空間規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)、新增用地指標(biāo)分配要適當(dāng)向上述領(lǐng)域傾斜，有序適度擴(kuò)大用地供給。
◎省級(jí)人民政府在用地指標(biāo)中可對(duì)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)予以單列，優(yōu)先安排創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)用地。
◎?qū)σ?guī)劃建設(shè)的小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地、科技孵化器、商貿(mào)企業(yè)集聚區(qū)等，要優(yōu)先安排用地計(jì)劃指標(biāo)。
◎結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，優(yōu)先安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)、集聚區(qū)及使用未利用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的用地計(jì)劃。
★土地用途的確定
◎市、縣自然資源主管部門(mén)在組織產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)時(shí)，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式供地的，應(yīng)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為出讓合同的組成部分。
◎國(guó)家支持發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)項(xiàng)目用地，符合國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文件規(guī)定的，可以按照相關(guān)規(guī)定確定土地用途。對(duì)現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)中沒(méi)有明確定義的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)類(lèi)型，市、縣自然資源主管部門(mén)可按照國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)文件規(guī)定，結(jié)合土地供應(yīng)政策要求和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需要，商同級(jí)產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)提出規(guī)劃用途的建議意見(jiàn)。
◎市、縣自然資源主管部門(mén)在簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同時(shí)，合同中的宗地用途按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T21010－2017）規(guī)定的土地二級(jí)類(lèi)填寫(xiě)，規(guī)劃條件與《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》無(wú)直接對(duì)應(yīng)類(lèi)型的，應(yīng)研究確定對(duì)應(yīng)的土地二級(jí)類(lèi)的類(lèi)型，必要時(shí)可征求產(chǎn)業(yè)、投資部門(mén)意見(jiàn)。鼓勵(lì)地方自然資源主管部門(mén)研究制定城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類(lèi)與土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)對(duì)照表，經(jīng)批準(zhǔn)后統(tǒng)一執(zhí)行。
◎新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展中工業(yè)用地、科教用地兼容該文件規(guī)定的用途設(shè)施（不包括商品住宅）建筑面積不超過(guò)15％的，仍按工業(yè)、科教用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容兩種以上用途的，應(yīng)確定主用途并依據(jù)主用途確定供應(yīng)方式；主用途可以依據(jù)建筑面積占比確定，也可以依據(jù)功能的重要性確定，確定主用途的結(jié)論和理由應(yīng)當(dāng)寫(xiě)入供地方案，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。
★土地價(jià)格評(píng)估
◎政府在供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地前應(yīng)依據(jù)土地估價(jià)結(jié)果和產(chǎn)業(yè)政策綜合確定底價(jià)。產(chǎn)業(yè)用地價(jià)格評(píng)估應(yīng)遵循出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范，至少選擇兩種方法，且須包括收益還原法、市場(chǎng)比較法、剩余法中的一種方法，以及成本逼近法、公示地價(jià)系數(shù)修正法中的一種方法。
◎?qū)τ诖嬖诳杀冉灰讓?shí)例的，宜首選市場(chǎng)比較法評(píng)估。對(duì)于缺乏市場(chǎng)交易的，可從同類(lèi)產(chǎn)業(yè)的客觀運(yùn)營(yíng)收益中剝離出土地收益，通過(guò)收益還原法評(píng)估地價(jià)。對(duì)于尚無(wú)明確收益資料的新興產(chǎn)業(yè)用地，可通過(guò)相同或類(lèi)似產(chǎn)業(yè)的投資分析資料等分析預(yù)測(cè)其正常收益，合理分配評(píng)估方法權(quán)重確定評(píng)估結(jié)果。對(duì)于國(guó)家予以政策扶持的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，應(yīng)遵循區(qū)分市場(chǎng)定價(jià)與政策優(yōu)惠的原則，評(píng)估該類(lèi)用地的正常市場(chǎng)價(jià)格后，綜合考慮產(chǎn)業(yè)政策予以修正，確定基于相關(guān)政策約束下的參考價(jià)格。
★土地供應(yīng)價(jià)格的確定
◎各?。▍^(qū)、市）確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項(xiàng)目，以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)產(chǎn)品初加工為主的工業(yè)項(xiàng)目，在確定土地出讓底價(jià)時(shí)可按不低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的70％執(zhí)行。按比例計(jì)算后低于該項(xiàng)目實(shí)際土地取得成本、土地前期開(kāi)發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取的相關(guān)費(fèi)用之和的，應(yīng)按不低于實(shí)際各項(xiàng)成本費(fèi)用之和的原則確定出讓底價(jià)。旅游相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目中的人造景觀用地應(yīng)根據(jù)具體行業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)情況，客觀評(píng)估確定供應(yīng)底價(jià)。
◎農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)用地作為經(jīng)營(yíng)性商業(yè)用地，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃合理布局，土地招拍掛出讓前，所在區(qū)域有工業(yè)用地交易地價(jià)的，可以參照市場(chǎng)地價(jià)水平、所在區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)和工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等確定出讓底價(jià)。
◎在符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求和相關(guān)規(guī)劃的前提下，對(duì)使用荒山、荒地、荒灘及石漠化土地建設(shè)的冰雪項(xiàng)目，出讓底價(jià)可按不低于土地取得成本、土地前期開(kāi)發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取的相關(guān)費(fèi)用之和的原則確定。
◎?qū)κ褂?ldquo;四荒地”及石漠化、邊遠(yuǎn)海島建設(shè)的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，出讓底價(jià)可按不低于土地取得成本、土地前期開(kāi)發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取相關(guān)費(fèi)用之和的原則確定。
轉(zhuǎn)自：中國(guó)自然資源報(bào)
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