7月開始政府投資會(huì)怎么變

　　留給地方修改相關(guān)規(guī)章辦法、整改相關(guān)項(xiàng)目的時(shí)間已不足兩月。

　　2019年5月5日，中國(guó)關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)《政府投資條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)公布，條例也將于2019年7月1日起正式施行。

　　文件公布后的第三天，發(fā)改委發(fā)布關(guān)于做好《政府投資條例》貫徹實(shí)施工作的通知，提出全面清理不符合《條例》的現(xiàn)行制度。自2019年7月1日之日起，政府投資管理規(guī)定與《條例》規(guī)定和精神不一致的，一律停止執(zhí)行，相關(guān)工作以《條例》規(guī)定為準(zhǔn)。

　　條例醞釀?dòng)蓙?lái)已久。

　　2001年，國(guó)務(wù)院提出起草和出臺(tái)《條例》，此后2002-2018年，每一年國(guó)務(wù)院都將《條例》納入當(dāng)年的立法工作安排。2010年1月，國(guó)務(wù)院法制辦全文公布《條例》征求意見(jiàn)稿；2014年9月，《條例》草案修改完成；2018年12月5日，國(guó)務(wù)院第33次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《條例》。

　　《條例》將產(chǎn)生多大的影響？醞釀18年，《條例》經(jīng)歷了哪些變遷？《條例》發(fā)布之后，在哪些方面還需要配套措施？針對(duì)這些疑問(wèn)，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)專訪了國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：《條例》出臺(tái)的目的？

　　吳亞平：從政府投資管理和政府投資資金的使用層面來(lái)講，有必要去立法，通過(guò)法律去規(guī)范、約束政府投資融資行為，同時(shí)《條例》也為政府投融資管理提供法律保障。此前關(guān)于政府投資的規(guī)章和規(guī)范性文件的約束與條例法律性質(zhì)的約束本質(zhì)上是不一樣的。

　　《條例》本身是深化投融資體制改革的一個(gè)重要成果的體現(xiàn)。條例的出臺(tái)也為規(guī)范政府投資、融資行為和實(shí)施政府投資資金和項(xiàng)目管理提供了法律依據(jù)，為下一步深化投融資改革提供了法制保障。

　　《條例》把政府投資管理納入法治軌道。依法推進(jìn)政府投資資金統(tǒng)籌使用和項(xiàng)目管理，有利于更好地發(fā)揮政府投資的作用，提高政府投資效益。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：《條例》有哪些亮點(diǎn)？

　　吳亞平：首先明確政府投資要有所為、有所不為。《條例》提出政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。這是從法律上防范政府投資經(jīng)常出現(xiàn)的“越位”和“缺位”問(wèn)題。

　　其次，《條例》對(duì)政府投資的定義——中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)。說(shuō)明政府的預(yù)算資金不管從何而來(lái)，只要是用于固定資產(chǎn)投資活動(dòng)，資金與相關(guān)項(xiàng)目的安排都應(yīng)該納入政府投資條例管理。比如涉及到政府投資占股的PPP項(xiàng)目，當(dāng)然要納入條例的管理。

　　第三，《條例》突出問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)概算投資對(duì)于控制項(xiàng)目總投資的決定性、基礎(chǔ)性地位。此前，政府投資項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資等問(wèn)題只是表象，背后與政府投資行為不規(guī)范直接相關(guān)。此次條例提出，要把初步設(shè)計(jì)概算作為控制項(xiàng)目總投資的一個(gè)重要依據(jù)，將從源頭上約束不規(guī)范的政府投資行為，從而有效制止超投資的問(wèn)題。

　　第四，建立了項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的違規(guī)融資防控機(jī)制，比如在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批時(shí)要審查建設(shè)資金的落實(shí)情況，項(xiàng)目列入政府投資年度計(jì)劃后要按照預(yù)算付款，政府不得違法違規(guī)融資，在項(xiàng)目建設(shè)中施工企業(yè)不得墊資，等等。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：《條例》出臺(tái)為何歷時(shí)18年，期間經(jīng)歷了哪些版本變遷？

　　吳亞平：條例作為投資領(lǐng)域的一個(gè)專門的行政法規(guī)，有一個(gè)重要的立法出發(fā)點(diǎn)——問(wèn)題導(dǎo)向。一方面是要解決實(shí)踐中的突出問(wèn)題、共性問(wèn)題，而政府投資管理中的突出問(wèn)題在不同階段會(huì)有不同的變化。另一方面法律當(dāng)然涉及到一些部門的職責(zé)分工，所以立法需要在不同部門之間、中央和地方政府之間逐步形成共識(shí)。這也需要一個(gè)過(guò)程。

　　比如現(xiàn)階段，政府投資領(lǐng)域主要的問(wèn)題有兩點(diǎn)。

　　第一，政府投資邊界范圍需要在法律層面去界定，防止政府投資的越位和缺位問(wèn)題，督促各級(jí)政府的投資要“有所為，有所不為”，要把有限的政府投資用在“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”和優(yōu)化供給機(jī)構(gòu)的刀刃上。第二，政府投資項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，存在資金來(lái)源不到位就開工、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等問(wèn)題，導(dǎo)致有的項(xiàng)目拖欠工程款或違規(guī)違法融資，最終對(duì)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成很大的壓力，也對(duì)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成很大壓力。

　　與2010年《條例》的征求意見(jiàn)稿相比，出臺(tái)的《條例》基本相同，個(gè)別地方有所調(diào)整。

　　包括政府投資的邊界范圍更加明確，強(qiáng)調(diào)政府投資不能越位，要有所為，有所不為；貫徹放管服的改革要求，規(guī)劃已經(jīng)明確的項(xiàng)目或者技術(shù)比較簡(jiǎn)單的項(xiàng)目等，可以按照有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化需要報(bào)批的文件和審批程序。

　　不同部門逐漸形成共識(shí)的部分主要涉及集中統(tǒng)一的政府投資計(jì)劃，立法一定要找到最大公約數(shù)。

　　當(dāng)前，政府投資資金有很多來(lái)源，如公共預(yù)算、政府性基金等。預(yù)算資金在最理想的情況下，一定是所有的資金來(lái)源跟項(xiàng)目都在一張表上，形成一個(gè)集中統(tǒng)一的綜合投資計(jì)劃，那么所有的政府投資可以在一個(gè)部門里面去管控——投向哪個(gè)區(qū)域、投向哪些行業(yè)領(lǐng)域等?！稐l例》關(guān)于年度投資計(jì)劃提出，國(guó)務(wù)院投資主管部門對(duì)其負(fù)責(zé)安排的政府投資編制政府投資年度計(jì)劃，國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門對(duì)其負(fù)責(zé)安排的本行業(yè)、本領(lǐng)域的政府投資編制政府投資年度計(jì)劃。政府投資計(jì)劃分散在不同的部門，一是可能分散了政府有限的投資，難以集中力量辦大事，二可能會(huì)導(dǎo)致政府投資的重復(fù)配置。

　　從集中統(tǒng)一管理來(lái)講，把政府有限投資發(fā)揮最大效益，用在急需的、補(bǔ)短板的領(lǐng)域，還是要實(shí)施集中統(tǒng)一的管理。不是說(shuō)有關(guān)部門不要管政府投資計(jì)劃，但至少要有一個(gè)部門去統(tǒng)籌不同的投資計(jì)劃。比如說(shuō)專業(yè)部門編完本部門的投資計(jì)劃草案，然后發(fā)展改革委來(lái)匯總，之后發(fā)展改革委跟其他專業(yè)部門把這幾張表放在一塊統(tǒng)籌，看是否出現(xiàn)比如說(shuō)投資越位、缺位和重復(fù)配置的問(wèn)題。

　　從專業(yè)的角度來(lái)講，行業(yè)部門最了解行業(yè)的發(fā)展情況，行業(yè)部門提出的項(xiàng)目是否有投資必要性可能是最有發(fā)言權(quán)的。但行業(yè)部門難免會(huì)陷入本行業(yè)領(lǐng)域去看問(wèn)題，而不是站在全局看問(wèn)題，不會(huì)看到整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要、政府投資的總量。這個(gè)時(shí)候就需要部門之間的協(xié)商，找最大公約數(shù)，形成共識(shí)。

　　與此同時(shí)，《條例》有一點(diǎn)非常重要，即投資項(xiàng)目的基本建設(shè)程序，不管錢從哪來(lái)，不管歸屬哪個(gè)部門管，前期工作的要求都是一樣的——投資項(xiàng)目基本建設(shè)程序、項(xiàng)目建設(shè)可行性研究的審查要求都一樣。《條例》里面還提出，不管哪個(gè)部門管理或?qū)徟?，且不僅是政府投資項(xiàng)目，企業(yè)投資項(xiàng)目也都要納入全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)(以下簡(jiǎn)稱在線平臺(tái))。投資主管部門調(diào)控每個(gè)部門的政府投資計(jì)劃，在在線平臺(tái)里，相關(guān)項(xiàng)目信息都應(yīng)該顯示。而且每個(gè)項(xiàng)目都有唯一的代碼，像身份證一樣。

　　從投資主管部門來(lái)講，依托在線平臺(tái)，可以對(duì)全社會(huì)投資進(jìn)行總量和結(jié)構(gòu)的監(jiān)控，包括項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)展情況，按照條例要求也應(yīng)該去報(bào)備信息。有了在線平臺(tái)，前期的部分環(huán)節(jié)、部分領(lǐng)域可能分部門管理，但是從全過(guò)程來(lái)講，都納入到了一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)來(lái)監(jiān)督和管理。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：您認(rèn)為在《條例》醞釀的18年期間，出臺(tái)的最佳時(shí)機(jī)是什么時(shí)間？

　　吳亞平：從條例的必要性來(lái)講，沒(méi)有所謂的最優(yōu)出臺(tái)時(shí)間點(diǎn)。但2010年之后的一兩年之內(nèi)就出來(lái)是最好的。2010年到現(xiàn)在近十年時(shí)間，這期間政府的融資出現(xiàn)了大量的違法違規(guī)融資行為，包括借PPP和投資基金等違規(guī)融資，借政府購(gòu)買服務(wù)的名義購(gòu)買工程建設(shè)和融資服務(wù)。從這方面來(lái)看，如果文件能更早出臺(tái)，可能更有利于規(guī)范不合規(guī)的融資。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：《條例》將對(duì)民間投資產(chǎn)生什么影響？

　　吳亞平：政府投資和民間投資的是一個(gè)互補(bǔ)關(guān)系。把政府投資的邊界范圍框定好了之后，包括民間投資在內(nèi)的全社會(huì)投資，還是一個(gè)利好。

　　此前，存在地方政府出于本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和政績(jī)考核的要求，越位去搶占民間資本投資機(jī)會(huì)的現(xiàn)象，按條例的要求，政府投資就應(yīng)該主要用于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。剩下的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目就應(yīng)該盡量的放開給民間投資。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：《條例》出臺(tái)之后，哪些方面可能還需要進(jìn)一步的配套措施？

　　吳亞平：因?yàn)闆](méi)有集中統(tǒng)一年度投資計(jì)劃，不同的地方、部門，對(duì)條例的納入年度投資計(jì)劃的規(guī)定和要求理解不一樣。可能會(huì)導(dǎo)致一個(gè)潛在的問(wèn)題，即不同的地方、部門適用的規(guī)則會(huì)有所不一樣。

　　在簡(jiǎn)化程序方面，下一步也需要去推出實(shí)施細(xì)則，或者配套的規(guī)定，去定義哪些項(xiàng)目、什么樣的項(xiàng)目可以怎么樣去簡(jiǎn)化程序。

　　在政府的投資方向方面，投資邊界范圍需要實(shí)時(shí)去研究怎樣做好動(dòng)態(tài)調(diào)整，調(diào)整投資的方向和重點(diǎn)。

　　最后是在線平臺(tái)的動(dòng)態(tài)信息的錄入問(wèn)題，企業(yè)如何通過(guò)在線平臺(tái)去申報(bào)信息，申報(bào)信息的行為、過(guò)程如何做到標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。（田進(jìn)）

　　轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

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