國務(wù)院法制辦《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》意見征詢將于8月22日結(jié)束。該條例出臺后將使PPP合作模式（政府和社會資本合作模式）的操作過程更加規(guī)范、統(tǒng)一。在PPP項目中，負(fù)責(zé)具體運(yùn)營的項目公司可以通過什么方式合法地取得土地的使用權(quán)？《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（〔2015〕42號）明確提出：保障項目用地有多種方式，實行多樣化土地供應(yīng)，以保障項目建設(shè)用地。為此，國土部出臺了《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號）（以下簡稱：38號文）。
依據(jù)PPP項目實施程序、項目性質(zhì)，結(jié)合38號文的具體規(guī)定，本文將對PPP項目用地供應(yīng)模式及具體的操作方法加以闡述，以供相關(guān)部門運(yùn)行PPP項目時參考。
模式一 以出資入股方式實現(xiàn)PPP項目土地使用權(quán)
——適用范圍。適用鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通體系PPP項目和公共租賃房PPP項目。
——出資主體。市、縣人民政府作為項目適格出資主體，不能由其他政府部門或國有企業(yè)作為出資人。
——出資程序。委托PPP項目中介機(jī)構(gòu)，制定《作價出資入股方案》，由市縣政府委托評估公司對擬入股的土地使用權(quán)價值進(jìn)行評估，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實施。
——操作方法。市縣政府委托中介機(jī)構(gòu)擬定PPP項目初步方案，確定市縣政府以評估的土地使用權(quán)價值為全部注冊資本，作為PPP項目社會資本響應(yīng)條件。政府通過市場公開采購方式，通過磋商性談判、招標(biāo)等公開競爭方式，最終確定社會資本合作方。在政府與社會資本方簽訂項目合作協(xié)議的前提下，與社會資本方簽訂項目公司章程，以股東身份共同申請設(shè)立PPP項目公司，政府以土地使用權(quán)出資，社會資本以貨幣出資。土地使用權(quán)登記在PPP項目公司，注冊后由項目公司申請不動產(chǎn)首次登記，登記在項目公司名下后完成政府出資義務(wù)。政府以使用土地使用權(quán)出資前，無需履行土地使用權(quán)登記程序，以政府批準(zhǔn)文件形式即可。PPP項目公司土地使用權(quán)登記，屬于首次不動產(chǎn)登記，土地來源為股東出資，文件依據(jù)為政府批準(zhǔn)文件。
模式二 以先租后讓方式實現(xiàn)PPP項目土地使用權(quán)
——適用范圍。城區(qū)流通領(lǐng)域改造PPP項目、城區(qū)工業(yè)項目搬遷PPP項目用地、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項目。
——出租主體。市、縣國土資源主管部門。
——出租程序。國土部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)部門擬定出租方案并提請同級政府批準(zhǔn)，出租方案須明確租賃土地轉(zhuǎn)為出讓土地的條件，租賃期限不得超過20年。
——操作方法。先租后讓方式因土地用途不同，形成兩種出讓方式。法律規(guī)定必須招拍掛的應(yīng)按照招拍掛方式出讓，可以協(xié)議出讓的采取協(xié)議出讓方式辦理出讓手續(xù)。無論哪種出讓方式均可先采取出租方式出讓該P(yáng)PP項目所需用地，目的是提高PPP項目供地環(huán)節(jié)效率，當(dāng)PPP項目需要產(chǎn)出時，根據(jù)法律規(guī)定分別采取招拍掛和協(xié)議出讓方式將土地出讓給項目公司，以最大限度地保障項目公司運(yùn)營效率。
第一、出租環(huán)節(jié)實施招拍掛的操作方法。依據(jù)法律規(guī)定用于商業(yè)性開發(fā)的土地必須經(jīng)過招拍掛方式，通過市場公開出讓土地使用權(quán)。因此，凡是PPP項目中涉及商業(yè)性用途的地塊均應(yīng)依法招拍掛供應(yīng)土地，為了實現(xiàn)PPP項目供地與PPP項目合作協(xié)議的一致性，確保PPP項目投資、建設(shè)、運(yùn)營順利進(jìn)行?？上葘⑼恋厥褂脵?quán)以出租方式租賃給項目公司，項目公司取得土地使用權(quán)后，按照項目方案進(jìn)行土地開發(fā)各項方案落實開發(fā)許可，并投資建設(shè)。根據(jù)項目投資建設(shè)需要，項目公司可向政府提請土地使用權(quán)供應(yīng)方式變更的申請，并制定土地招拍掛方案，經(jīng)政府批準(zhǔn)后國土部門依照招拍掛程序?qū)嵤?。項目公司、社會資本方均可以報名參與招拍掛，任何一家公司中標(biāo)均視為政府完成項目合作義務(wù)。
第二、出租方式轉(zhuǎn)協(xié)議出讓操作方法。“出租”轉(zhuǎn)“協(xié)議”出讓的前提條件是，該宗土地依法可協(xié)議出讓。政府在制定PPP項目實施方案中可以將符合協(xié)議出讓的土地單獨作為PPP項目中的宗地，合并在采購方案中實施。政府與中標(biāo)的社會資本方就該宗土地簽訂合同，在合同中約定轉(zhuǎn)為協(xié)議出讓的條件、出讓金額、出讓金給付方式、出讓程序等內(nèi)容。在承租方使用租賃土地達(dá)到合同約定條件后，依照約定的程序，國土部門為其辦理協(xié)議出讓手續(xù)并重新辦理不動產(chǎn)變更登記。
模式三 土地與項目合并競爭方式實現(xiàn)PPP項目土地使用權(quán)
——適用范圍。采用政府和社會資本合作方式實施項目建設(shè)時，相關(guān)用地需要有償使用的。包括招拍掛和協(xié)議出讓方式均可執(zhí)行競爭方式合并實施。
——實施主體。土地供應(yīng)市場競爭與PPP項目市場競爭合并，實施主體也應(yīng)合并，PPP項目實施主體是政府相關(guān)部門，土地供應(yīng)實施主體是市、縣國土資源主管部門。但因土地供應(yīng)的目的是服務(wù)于PPP項目，土地供應(yīng)離開PPP項目就沒有了合并的主體。因此，PPP項目實施主體是實施土地供應(yīng)競爭和PPP項目市場競爭的實際實施主體，國土部門雖然具有依法獨立履行編制供地方案的職權(quán)，但該供地方案必須符合PPP項目實施方案。即土地供應(yīng)方案的編制應(yīng)當(dāng)符合PPP項目實施方案的需求。此外，國土部門還要履行簽訂供應(yīng)合同和實施用地供應(yīng)后的監(jiān)管等法定職責(zé)。事實上，國土部門參與了PPP項目的全程管理。
——出讓程序。PPP項目市場采購方式?jīng)Q定土地供應(yīng)方式。
2015年12月31日，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號，下稱《PPP項目采購辦法》），對政府采購PPP項目方式作出了明確規(guī)定。根據(jù)《PPP項目采購辦法》，PPP項目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購五種方式。無論采取哪種方式，PPP項目采購流程基本一致，即資格預(yù)審、采購文件的準(zhǔn)備和發(fā)布、提交采購響應(yīng)文件、采購評審、采購結(jié)果確認(rèn)談判、簽署確認(rèn)談判備忘錄、成交結(jié)果及擬定項目合同文本公示、項目合同審核、簽署項目合同、項目合同的公告和備案等基本環(huán)節(jié)。
——操作方法。按照PPP項目采購流程結(jié)合采購方式，分別采取不同的土地供應(yīng)操作方法。
第一、公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)方式的合并方法。PPP項目實施方案如果確定采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)方式采購的，土地供應(yīng)方式同樣也應(yīng)確定為招標(biāo)方式。但要注意幾個問題，一是招標(biāo)方案不能單獨就土地用途、出讓價款、供應(yīng)方式、使用年限等設(shè)定條件，應(yīng)當(dāng)與PPP項目出資方式、生命周期、運(yùn)營模式、特許經(jīng)營年限、績效考核等相結(jié)合。投標(biāo)方案中設(shè)定無效投標(biāo)、廢標(biāo)、棄標(biāo)條件時不能作為優(yōu)先條件或惟一條件，應(yīng)當(dāng)與PPP項目投標(biāo)方保持一致且無沖突。
第二、競爭性談判和競爭性磋商方式合并方法。PPP項目實施方案確定采用競爭性談判和競爭性磋商方式的，土地供應(yīng)方式可以采取競爭性談判和競爭性磋商方式，也可以采取招拍掛、出租、先租后讓等多種出讓方式與采購人磋商談判，最終達(dá)成土地供應(yīng)方式協(xié)議。
我國《政府采購法》規(guī)定的政府采購方式并不包括競爭性磋商，競爭性磋商是財政部于2014年在PPP項目管理中創(chuàng)新的政府采購方式。競爭性磋商與競爭性談判，二者關(guān)于采購程序、社會資本方來源方式、采購公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致；但是，在采購評審階段，競爭性磋商采用了類似招標(biāo)采購方式中的“綜合評分法”，以區(qū)別于競爭性談判的“最低價成交”。之所以這樣設(shè)計，就是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上實現(xiàn)合理報價和公平交易，并避免競爭性談判最低價成交可能導(dǎo)致的惡性競爭，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價值目標(biāo)上來。因此，土地供應(yīng)合并后追求的價值目標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合“質(zhì)量、價格、效率”相統(tǒng)一的價值取向，以避免單一成交價高者中標(biāo)的PPP項目弊端。
第三、單一來源采購方式合并方法。政府制定的PPP實施方案確定采用單一來源采購方式，國土部門在制定土地供應(yīng)方案時應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議出讓方式，編制土地供應(yīng)方案。出讓條件和限制性條件應(yīng)當(dāng)按照PPP項目采購方案設(shè)定并保持一致性。對協(xié)議出讓法律有限制的，可以采取先租后讓，在租賃環(huán)節(jié)進(jìn)行招拍掛。
單一來源采購方式因只能從惟一社會資本方采購，所以土地出讓必須保證供給PPP項目使用，比如城市污水、垃圾處理等公共設(shè)施、學(xué)校等教育設(shè)施。（閆鳳翥）
上半年汽車工業(yè)多項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)創(chuàng)新高
