國(guó)家林草局保護(hù)地司解讀《國(guó)家級(jí)自然公園管理辦法（試行）》

　　近日，國(guó)家林業(yè)和草原局印發(fā)了《國(guó)家級(jí)自然公園管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），為推動(dòng)自然公園規(guī)范有序健康發(fā)展提供了基本遵循。為方便公眾快速了解自然公園領(lǐng)域的這一重要管理文件，本報(bào)記者專訪了國(guó)家林草局自然保護(hù)地管理司相關(guān)負(fù)責(zé)人。

　　問(wèn)：請(qǐng)介紹一下《管理辦法》出臺(tái)背景。

　　答：中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）明確，自然公園屬于自然保護(hù)地的一種類型。2018年，原國(guó)土、住建、海洋等部門管理的地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、海洋公園等轉(zhuǎn)由國(guó)家林草局統(tǒng)一管理。此前，雖然各部門分別管理時(shí)期都相繼出臺(tái)了一些管理制度，但是管理目標(biāo)、管理要求和審批方式各不相同，亟待統(tǒng)一、規(guī)范。比如，有的國(guó)家級(jí)自然公園設(shè)立實(shí)行晉級(jí)制，有的實(shí)行試點(diǎn)驗(yàn)收制；有的規(guī)劃由國(guó)家相關(guān)主管部門審批，有的由地方政府審批，有的甚至沒(méi)有明確審批規(guī)定。

　　同時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》《關(guān)于在空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策文件對(duì)包括自然公園在內(nèi)的自然保護(hù)地保護(hù)管理提出了新要求，需要通過(guò)法規(guī)和制度推動(dòng)落實(shí)。

　　《管理辦法》出臺(tái)，建立了統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)自然公園設(shè)立、調(diào)整、規(guī)劃、分區(qū)、保護(hù)管理等基本制度體系，是落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》精神、深化自然公園改革的具體舉措，不僅對(duì)規(guī)范各類國(guó)家級(jí)自然公園的保護(hù)管理工作極為必要，對(duì)推動(dòng)自然公園事業(yè)全面健康、有序發(fā)展也具有重要意義。

　　問(wèn)：《管理辦法》的適用范圍是什么？

　　答：《管理辦法》適用于除國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)以外的其他6類國(guó)家級(jí)自然公園的管理。國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)依照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》管理。

　　問(wèn)：與其他類型自然保護(hù)地相比，國(guó)家級(jí)自然公園的突出特點(diǎn)是什么？

　　答：《管理辦法》在確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、沙漠、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀、地質(zhì)地貌和文化多樣性得到有效保護(hù)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了自然公園可持續(xù)利用。同時(shí)，將“實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”作為國(guó)家級(jí)自然公園分區(qū)細(xì)化管理的目標(biāo)，并明確國(guó)家級(jí)自然公園合理利用區(qū)以開(kāi)展自然體驗(yàn)、科普教育、觀光游覽、休閑健身等旅游活動(dòng)為主要功能，兼顧自然公園內(nèi)居民和其他合法權(quán)益主體的正常生產(chǎn)生活和資源利用?！豆芾磙k法》還對(duì)國(guó)家級(jí)自然公園管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展旅游活動(dòng)，引導(dǎo)、支持自然公園內(nèi)及周邊居民發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)提出了具體要求。

　　問(wèn)：《管理辦法》主要規(guī)定了哪些國(guó)家級(jí)自然公園管理制度？

　　答：綜合考慮各類國(guó)家級(jí)自然公園原有管理規(guī)定及日常管理實(shí)踐，并貫徹落實(shí)國(guó)家級(jí)自然公園新的功能定位和管理目標(biāo)，《管理辦法》主要規(guī)定了7項(xiàng)管理制度。

　　一是國(guó)家級(jí)自然公園審批制度。規(guī)定國(guó)家級(jí)自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整、撤銷以及變更名稱、依據(jù)勘界結(jié)果更正面積和范圍邊界等數(shù)據(jù)，由國(guó)家林草局批準(zhǔn)。國(guó)家級(jí)自然公園規(guī)劃由省級(jí)林草主管部門批準(zhǔn)。

　　二是國(guó)家級(jí)自然公園專家評(píng)審和咨詢制度。規(guī)定國(guó)家林草局設(shè)立國(guó)家級(jí)自然公園評(píng)審委員會(huì)，承擔(dān)國(guó)家級(jí)自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整或者撤銷的評(píng)審工作，并建立相應(yīng)領(lǐng)域的國(guó)家級(jí)自然公園專家?guī)?，為?guó)家級(jí)自然公園實(shí)地考察、規(guī)劃評(píng)審提供技術(shù)支持。

　　三是國(guó)家級(jí)自然公園功能分區(qū)制度。規(guī)定國(guó)家級(jí)自然公園可以規(guī)劃為生態(tài)保育區(qū)和合理利用區(qū)。

　　四是國(guó)家級(jí)自然公園開(kāi)發(fā)活動(dòng)管控制度。規(guī)定了國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)禁止的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，以及允許開(kāi)展的活動(dòng)。

　　五是國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)征求意見(jiàn)制度。針對(duì)國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)的不同情形，分別規(guī)定了需要征求意見(jiàn)的對(duì)象。

　　六是國(guó)家級(jí)自然公園退出制度。規(guī)定了國(guó)家級(jí)自然公園撤銷的兩種情形。

　　七是國(guó)家級(jí)自然公園監(jiān)督檢查制度。規(guī)定國(guó)家林草局負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)家級(jí)自然公園的監(jiān)督檢查工作，縣級(jí)以上地方人民政府林草主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家級(jí)自然公園監(jiān)督檢查工作，國(guó)家級(jí)自然公園管理單位負(fù)責(zé)本自然公園日常管理工作，并對(duì)自然公園違法違規(guī)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實(shí)、督促整改等提出要求。

　　問(wèn)：《管理辦法》對(duì)國(guó)家級(jí)自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整、撤銷以及規(guī)劃的審批都作出了具體規(guī)定，國(guó)家級(jí)自然公園審批工作還有什么需要特別注意的地方嗎？

　　答：《管理辦法》在國(guó)家級(jí)自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整、撤銷以及規(guī)劃審批規(guī)定中，突出了程序上統(tǒng)一、規(guī)范，強(qiáng)調(diào)了相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益保障和信息公開(kāi)、共享機(jī)制，主要體現(xiàn)在5個(gè)方面。

　　一是要注意征求相關(guān)權(quán)利人意見(jiàn)，尤其是對(duì)不符合管控要求的矛盾沖突處置所涉及的相關(guān)權(quán)利人。設(shè)立、范圍調(diào)整或者撤銷還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示。

　　二是要注意征求相關(guān)部門意見(jiàn)，實(shí)行部門聯(lián)合審查。

　　三是要注意征求省級(jí)人民政府意見(jiàn)，未經(jīng)省級(jí)人民政府同意不得上報(bào)或批復(fù)。

　　四是要注意與國(guó)土空間規(guī)劃銜接。設(shè)立和范圍調(diào)整要注意與所在地國(guó)土空間總體規(guī)劃相銜接，規(guī)劃則要注意與所在地國(guó)土空間總體規(guī)劃以及詳細(xì)規(guī)劃相銜接。

　　五是要注意審批后的政府信息公開(kāi)與部門間信息共享。

　　問(wèn)：《管理辦法》分別提及一般控制區(qū)、生態(tài)保育區(qū)和合理利用區(qū)、不對(duì)公眾開(kāi)放或季節(jié)性開(kāi)放區(qū)域，如何準(zhǔn)確把握它們之間的區(qū)別？

　　答：一般控制區(qū)屬管控分區(qū)的概念?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確提出，根據(jù)各類自然保護(hù)地功能定位實(shí)行差別化管控，原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)。自然公園原則上按一般控制區(qū)管理。

　　生態(tài)保育區(qū)和合理利用區(qū)屬功能分區(qū)的概念。自然公園按照一般控制區(qū)管理，理論上應(yīng)該全域向公眾開(kāi)放，但并不等于可以任由公眾隨意開(kāi)展活動(dòng)或隨處修建設(shè)施，自然公園作為自然保護(hù)地，保護(hù)優(yōu)先仍是其應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的首要原則。對(duì)此，《管理辦法》規(guī)定國(guó)家級(jí)自然公園根據(jù)資源稟賦、功能定位和利用強(qiáng)度，可以規(guī)劃生態(tài)保育區(qū)和合理利用區(qū)，并對(duì)其主要功能分別予以明確。

　　不對(duì)公眾開(kāi)放或季節(jié)性開(kāi)放區(qū)域?qū)俟芾泶胧┑母拍??！豆芾磙k法》規(guī)定生態(tài)保育區(qū)以承擔(dān)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)為主要功能，一方面生態(tài)修復(fù)活動(dòng)可能影響公眾的旅游體驗(yàn)和旅游安全，另一方面公眾的活動(dòng)也可能對(duì)生態(tài)修復(fù)活動(dòng)造成妨礙。基于此原因，并借鑒風(fēng)景名勝區(qū)較為成熟的景區(qū)輪休制度，《管理辦法》規(guī)定自然公園可以根據(jù)自身保護(hù)管理需要，在生態(tài)保育區(qū)劃定不對(duì)公眾開(kāi)放或者季節(jié)性開(kāi)放區(qū)域。

　　問(wèn)：符合《管理辦法》第十九條規(guī)定的活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)，是否都可以在國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)開(kāi)展？

　　答：《管理辦法》第十九條明確列出了允許在國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)開(kāi)展的活動(dòng)類別，但允許開(kāi)展并不等于必定可以開(kāi)展。對(duì)于不同類別的活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)，第二十條分別明確了需征求自然公園管理單位或者林草主管部門意見(jiàn)的情形，要求加強(qiáng)對(duì)設(shè)施建設(shè)必要性、方案合理性、設(shè)施建設(shè)對(duì)自然公園影響等的審查，必要時(shí)組織專家進(jìn)行論證。另外，對(duì)于確需建設(shè)且無(wú)法避讓的國(guó)家重大項(xiàng)目，如果經(jīng)審查與自然公園保護(hù)管理存在明顯沖突，則應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)調(diào)整國(guó)家級(jí)自然公園范圍，確保其不在自然公園內(nèi)實(shí)施。

　　問(wèn)：《管理辦法》規(guī)定，在國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)征求自然公園管理單位或者林草主管部門意見(jiàn)，對(duì)未履行征求意見(jiàn)程序的活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)應(yīng)該怎么辦？

　　答：《管理辦法》要求國(guó)家級(jí)自然公園管理單位建立巡護(hù)制度，定期組織開(kāi)展巡護(hù)管護(hù)，包括對(duì)國(guó)家級(jí)自然公園內(nèi)各類活動(dòng)和設(shè)施活動(dòng)巡護(hù)。對(duì)未履行征求意見(jiàn)程序的各類活動(dòng)和設(shè)施建設(shè)等違法違規(guī)行為，自然公園管理單位要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止、督促整改，對(duì)于違法違規(guī)問(wèn)題線索要及時(shí)報(bào)告、移送相關(guān)部門。

　　問(wèn)：《管理辦法》規(guī)定國(guó)家級(jí)自然公園可以申請(qǐng)撤銷或者由國(guó)家林草局撤銷，是否會(huì)出現(xiàn)個(gè)別地方為了規(guī)避國(guó)家級(jí)自然公園嚴(yán)格的保護(hù)管理規(guī)定，任其受損以達(dá)到撤銷目的？

　　答：國(guó)家級(jí)自然公園原則上不予撤銷。依照《管理辦法》，國(guó)家級(jí)自然公園的撤銷僅限于兩種情形，即因生態(tài)功能喪失且經(jīng)評(píng)估無(wú)法恢復(fù)的申請(qǐng)撤銷，以及因保護(hù)管理不力造成設(shè)立條件喪失的處罰性撤銷。其中，申請(qǐng)撤銷需由省級(jí)林草主管部門會(huì)同相關(guān)部門組織審查、論證并報(bào)經(jīng)省級(jí)人民政府同意，而處罰性撤銷則需完成依法查處和責(zé)任追究。如果申請(qǐng)撤銷情形中的生態(tài)功能喪失是由保護(hù)管理不力造成的，也是一樣要完成依法查處和責(zé)任追究的。（張萌）

　　轉(zhuǎn)自：國(guó)家林草局網(wǎng)站

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