關于《公共航空運輸旅客服務管理規(guī)定》的政策解讀

　　日前，《公共航空運輸旅客服務管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正式頒布，將于2021年9月1日起實施?，F(xiàn)將有關情況說明如下：

　　一、出臺背景

　　《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運輸規(guī)則》和《中國民用航空旅客、行李國際運輸規(guī)則》是規(guī)范承運人旅客運輸行為、保護旅客合法權(quán)益的重要依據(jù)。兩部規(guī)章分別制定于1996年和1997年，自實施以來對維護航空運輸市場秩序，促進民航業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

　　隨著民航運輸業(yè)的快速發(fā)展，民航已成為社會大眾出行的主要交通方式之一，旅客對民航服務種類、服務范圍、服務水平的要求越來越高。同時，民航國際化進程加快，新的業(yè)務形式和運營模式推廣應用，使得我國航空客運市場發(fā)生了重大變化。為順應新時代、規(guī)范新現(xiàn)象、解決新問題，在總結(jié)近年來旅客運輸服務和消費者權(quán)益保護工作經(jīng)驗的基礎上，出臺《公共航空運輸旅客服務管理規(guī)定》，以進一步規(guī)范國內(nèi)、國際旅客運輸秩序，保護消費者合法權(quán)益，滿足新形勢下的監(jiān)督管理需求。

　　二、修訂原則

　　本次修訂堅持安全第一、質(zhì)量為本，切實踐行“真情服務”工作要求，以規(guī)范旅客運輸秩序、保護消費者合法權(quán)益為切入點，加強航空運輸旅客服務管理，切實提升民航服務質(zhì)量。修訂遵循如下原則：

　?。ㄒ唬┖喺艡?quán)，發(fā)揮市場機制決定作用

　　十八大以來，黨中央國務院要求各級政府加快職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場機制的決定性作用，“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”已成為現(xiàn)代政府治理能力建設的核心內(nèi)容。本次修訂充分體現(xiàn)了對企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)的尊重，將以往對承運人服務規(guī)定過細、管得過死的條款給予了較大幅度的刪減和調(diào)整，不再對客票有效期、行李尺寸和重量、免費行李額、逾重行李費等進行統(tǒng)一規(guī)定，以充分釋放市場活力，發(fā)揮承運人的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

　?。ǘ┮婪ㄐ姓S護消費者合法權(quán)益

　　原有規(guī)章制定于民航發(fā)展初級階段，以較大篇幅從定座、購票、退改簽和乘機等環(huán)節(jié)對航空運輸流程進行了詳盡規(guī)定。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會關注的重點已經(jīng)不再是運輸流程，而是消費者權(quán)益保護，新修訂的《消費者權(quán)益保護法》更是從內(nèi)容、程序等方面加大了消費者權(quán)益保護的力度。本次修訂將規(guī)范重點從管理航空運輸流程轉(zhuǎn)向聚焦消費者權(quán)益保護上，對客票銷售、退改、行李運輸、超售等易于產(chǎn)生糾紛的關鍵環(huán)節(jié)提出了明確要求，更好地保護旅客的知情權(quán)、選擇權(quán)和索賠權(quán)。

　?。ㄈ┡c時俱進，適應民航運輸新發(fā)展

　　互聯(lián)網(wǎng)+的發(fā)展，深刻改變了民航運輸服務的流程與標準。電子客票、無紙化乘機、航班超售等新模式、新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，本次修訂工作對網(wǎng)絡銷售客票、電子登機憑證、聯(lián)程航班、超售等民航新業(yè)務形式進行了規(guī)范。同時，隨著經(jīng)濟全球化和我國開放程度的加深，規(guī)章擴大了適用范圍，將外國航空承運人、港澳臺地區(qū)航空承運人在我國境內(nèi)的經(jīng)營行為也納入規(guī)制范疇，填補了立法上的空白。

　?。ㄋ模┱媲榉?，著力提升民航服務質(zhì)量

　　自2015年民航局黨組提出“真情服務”工作要求以來，民航業(yè)始終貫徹落實“發(fā)展為了人民”的理念，切實提升民航服務質(zhì)量，用真情打造民航服務品牌，讓廣大人民群眾能夠享受更便捷、更順暢、更舒心的民航運輸服務。本次修訂從方便旅客的角度出發(fā)，對涉及旅客服務、便捷旅客出行、維護旅客權(quán)益等方面制定了更加人性化的規(guī)定，充分體現(xiàn)了民航“真情服務”的精神。

　　三、修訂的主要內(nèi)容

　?。ㄒ唬┙y(tǒng)一國內(nèi)國際運輸服務管理，契合民航國際化發(fā)展戰(zhàn)略

　　國際化是民航業(yè)的重要特征，自民航強國戰(zhàn)略實施以來，我國民航的國際競爭力和影響力不斷增強。原有規(guī)章對國內(nèi)、國際運輸規(guī)則分別規(guī)定、分開管理的模式，已不能滿足民航國際化發(fā)展新形勢下的管理需求?！兑?guī)定》將原有兩部規(guī)章整合修訂為一部，首次對國內(nèi)、國際航空運輸服務規(guī)則進行了統(tǒng)一，加強了對外國承運人、港澳臺地區(qū)承運人的管理，既沒有非國民待遇，也沒有超國民待遇，實現(xiàn)了國內(nèi)、國際運輸服務標準的一致性和服務管理模式的一體化。

　　（二）明確航空市場主體責任，進一步規(guī)范航空運輸秩序

　　近年來，我國航空客運市場發(fā)生了重大變化，原有規(guī)章中的適用主體僅包括承運人、銷售代理人和地面服務代理人。本次修訂將承運人、機場管理機構(gòu)、地面服務代理人、航空銷售代理人、航空銷售網(wǎng)絡平臺經(jīng)營者、航空信息企業(yè)等與旅客服務有關的全部主體納入管理范疇，并明確了各主體的基本責任。一是強調(diào)了運輸總條件的重要性，要求承運人制定、公布運輸總條件，并對運輸總條件的內(nèi)容、形式、公布方式等提出了具體要求。二是突出機場管理機構(gòu)公共管理的屬性和定位，明確其對地面服務代理人和航站樓商戶的管理和督促責任。三是鑒于航空銷售網(wǎng)絡平臺在客票銷售中扮演越來越重要的角色，《規(guī)定》也對航空銷售網(wǎng)絡平臺的義務和責任進行了明確。

　　（三）規(guī)范客票銷售行為，優(yōu)化旅客購票環(huán)境

　　客票銷售環(huán)節(jié)是旅客體驗民航服務的第一接觸點?！兑?guī)定》刪減了原有“定座”、“票價”章節(jié)，將“客票”、“購票”等章節(jié)合并為“客票銷售”，并對承運人客票銷售環(huán)節(jié)的告知義務進行了明確，充分保護旅客知情權(quán)。特別是針對網(wǎng)絡購票環(huán)境，《規(guī)定》要求承運人或者其航空銷售代理人要在旅客購票時，明確告知航班信息、運輸總條件、客票使用條件、餐食情況、行李運輸規(guī)定等主要服務信息；出票后還要將客票有效期、出行提示信息、獲取運輸總條件方式等重要信息告知旅客。

　?。ㄋ模┙鉀Q客票退改服務痛點，切實提升旅客滿意度

　　民航票務服務是旅客關注的焦點之一。為避免承運人濫用強勢地位，保護旅客合法權(quán)益，《規(guī)定》按照旅客“自愿”和“非自愿”兩種情況，分別對不同情形下的客票變更與退票工作提出了原則性要求。明確旅客非自愿退票和因承運人原因?qū)е侣每头亲栽缸兏推钡?，不得收取退票費和變更費。同時，針對民航退款速度慢的突出問題，增加了關于退款時限的規(guī)定，要求承運人或者其航空銷售代理人在收到旅客有效退款申請之日起7個工作日內(nèi)辦理完成退款手續(xù)。

　?。ㄎ澹﹥?yōu)化旅客乘機體驗，保障旅客安全便捷出行

　　旅客乘機是航空運輸服務的重要環(huán)節(jié)。近年來，旅客因各種原因誤機、錯乘、漏乘等情況時有發(fā)生，導致旅客乘機體驗不佳?！兑?guī)定》要求機場管理機構(gòu)要在旅客乘機流程關鍵區(qū)域設置清晰準確的標志標識指引，為旅客乘機提供最大便利；要求承運人、地面服務代理人、機場管理機構(gòu)在登機口、登機時間等旅客乘機信息發(fā)生變更后及時告知旅客，方便旅客按時乘機；要求承運人和機場管理機構(gòu)制定針對旅客突發(fā)疾病、意外傷害等情形的應急處置預案，最大程度保護旅客生命安全。此外，為確保飛行安全和社會公眾利益，《規(guī)定》明確，當旅客的行為有可能危及飛行安全或者公共秩序的，承運人有權(quán)拒絕運輸。

　　（六）完善行李運輸管理制度，提升行李運輸服務水平

　　行李是“不說話的旅客”?！兑?guī)定》充分尊重企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，不再對行李尺寸、重量、免費行李額、逾重行李費、小動物運輸?shù)冗M行統(tǒng)一規(guī)定，承運人可根據(jù)企業(yè)經(jīng)營特點自行制定相關標準并對外公布。為減少行李運輸差錯，《規(guī)定》要求承運人、地面服務代理人、機場管理機構(gòu)建立托運行李監(jiān)控制度，防止發(fā)生行李運輸問題。同時，重點明確了行李延誤、丟失、損壞等情形下的處置要求，充分保護旅客財產(chǎn)權(quán)益。

　?。ㄆ撸┮?guī)范超售處置工作，保護旅客合法權(quán)益

　　超售是國際民航界的通行做法，既可滿足更多旅客的出行需要，也可避免座位虛耗。但目前，很多承運人在超售后的處置不夠規(guī)范，投訴較多?！兑?guī)定》在借鑒歐美先進經(jīng)驗的基礎上，新增“航班超售”一章，對超售時的信息告知、征集自愿者程序、優(yōu)先登機規(guī)則、被拒絕登機旅客賠償?shù)冗M行了明確規(guī)定。特別是強調(diào)承運人或者其地面服務代理人應當在經(jīng)征集自愿者程序未能尋找到足夠的自愿者后，方可根據(jù)優(yōu)先登機規(guī)則確定被拒絕登機的旅客，以最大程度減少旅客被拒絕登機。同時，《規(guī)定》還對旅客被拒絕登機后的出具證明、客票退改服務、賠償?shù)群罄m(xù)處置工作進行了明確。

　?。ò耍惩每途S權(quán)渠道，實現(xiàn)旅客投訴閉環(huán)管理

　　投訴是旅客最重要的救濟渠道?！兑?guī)定》新增“旅客投訴”一章，強化了市場主體的投訴處理能力要求，規(guī)范了投訴處理流程，進一步健全了投訴反饋機制。此前，外國承運人和港澳臺地區(qū)承運人的投訴處理時限為20個工作日，遠高于國內(nèi)承運人。本次修訂明確所有被投訴企業(yè)的投訴處理時限均為10個工作日，確保對國內(nèi)外運行主體的管理一視同仁。此外，《規(guī)定》統(tǒng)一了民航行政機關受理投訴的渠道，并對民航服務質(zhì)量監(jiān)督電話、民航服務質(zhì)量監(jiān)督平臺、民航投訴信息整合等方面提出了明確要求。

　?。ň牛┘哟蟊O(jiān)管力度，確保規(guī)章落實到位

　　為保障規(guī)章有效實施，《規(guī)定》新增“信息報告”、“監(jiān)督管理及法律責任”章節(jié)。其中，“信息報告”一章明確了運輸總條件、投訴信息、代理人信息等方面的備案要求?！氨O(jiān)督管理及法律責任”一章針對各市場主體違規(guī)行為的嚴重程度，確定了梯度處罰的原則，設置了責令改正、罰款、記入民航信用記錄等法律責任。

　?。ㄊ┐_保準確理解，推動規(guī)章遵守和執(zhí)行

　　規(guī)章的準確理解是推動依法行政和全民守法的基礎，為貫徹落實“誰執(zhí)法，誰普法”的要求，民航局將《規(guī)定》作為今年啟動的“立法者釋法”工作的一部重要規(guī)章。立法者釋法工作將由規(guī)章制定者對規(guī)章總體情況、逐一條款的內(nèi)涵、符合性判斷標準以文字、音視頻的方式進行講解，作為行業(yè)監(jiān)管人員的執(zhí)法標準和企事業(yè)單位理解遵守規(guī)章的依據(jù)，以此推動規(guī)章的普及和理解的統(tǒng)一。

　　轉(zhuǎn)自：民航局網(wǎng)站

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