按照國(guó)務(wù)院的要求，今明兩年是央地關(guān)系基本完成主要領(lǐng)域改革的階段，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、國(guó)防等領(lǐng)域試點(diǎn)改革后，交通運(yùn)輸領(lǐng)域央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革方案也正式出臺(tái)。
和其他方面改革一樣，交通領(lǐng)域此次也提出要適當(dāng)加強(qiáng)中央的財(cái)權(quán)事權(quán)管理，并把公路領(lǐng)域的“界河橋梁”和“邊境口岸汽車出入境運(yùn)輸管理”，水路領(lǐng)域的“國(guó)境、國(guó)際通航河流航道”管理等上劃為中央財(cái)政事權(quán)。
一位財(cái)稅研究人士分析，地方政府有多大的事權(quán)就要匹配多大的財(cái)力，但多年的實(shí)踐卻證明，對(duì)于財(cái)力并不充足的地方政府來(lái)說(shuō)，單純依靠中央轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)的方式還不足以解決問(wèn)題。
這或許意味著，涉及全國(guó)性的公共服務(wù)領(lǐng)域改革，適當(dāng)加強(qiáng)中央財(cái)權(quán)事權(quán)的信號(hào)將明晰。
事權(quán)上移
此次交通領(lǐng)域的改革主要是對(duì)公路、水路、鐵路、民航、郵政、綜合交通等6個(gè)方面改革事項(xiàng)的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行劃分，同時(shí)對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有明確的財(cái)政事權(quán)劃分事項(xiàng)進(jìn)行確認(rèn)，方案于 2020年1月1日起正式實(shí)施。
中誠(chéng)信研究院宏觀金融研究部研究員汪苑暉認(rèn)為，方案指出在完善中央決策、地方執(zhí)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，適度加強(qiáng)中央政府承擔(dān)交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力。
“預(yù)計(jì)未來(lái)改革方面，中央可能在國(guó)道等交通設(shè)施規(guī)劃上，增加對(duì)財(cái)政實(shí)力較弱地區(qū)的基建傾斜。”她補(bǔ)充道。
作為中國(guó)固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，交通運(yùn)輸年投資額高達(dá)數(shù)萬(wàn)億元，是當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手。
從交通運(yùn)輸部公布的數(shù)據(jù)看，今年前5個(gè)月，交通固定資產(chǎn)投資完成10138億元，同比增長(zhǎng)7.3%，較去年全年加快6.6個(gè)百分點(diǎn)。其中，公路、水路完成投資7537億元，同比增長(zhǎng)4.8%；鐵路完成投資2244億元，同比增長(zhǎng)12.6%；民航建設(shè)完成投資357億元，同比增長(zhǎng)39.5%。
這也意味著，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的改革一旦落地，將對(duì)全國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)預(yù)期產(chǎn)生積極影響。
常規(guī)邏輯下，地方政府的財(cái)力應(yīng)與其事權(quán)相適應(yīng)，也就是說(shuō)地方政府有多大的事權(quán)就要匹配多大的財(cái)力，但長(zhǎng)期以來(lái)，中央和地方各自在收支方面責(zé)任的不匹配使得央地關(guān)系改革存在難度。
以今年上半年的數(shù)據(jù)為例，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，1~6月累計(jì)，中央一般公共預(yù)算收入51589億元，同比增長(zhǎng)3.4%；地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入56257億元，同比增長(zhǎng)3.3%。
支出方面，1~6月累計(jì)，中央一般公共預(yù)算本級(jí)支出16890億元，同比增長(zhǎng)9.9%；地方一般公共預(yù)算支出106648億元，同比增長(zhǎng)10.8%。
從上述數(shù)據(jù)中，我們可以看出中央和地方在本級(jí)收支上的差異。
中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文介紹，當(dāng)前中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系中，中央事權(quán)相對(duì)較少，但本級(jí)收入比較多，地方事權(quán)多，但地方本級(jí)財(cái)政的保障力卻較低。
“解決的辦法主要有兩個(gè)：一是中央本級(jí)收入劃轉(zhuǎn)時(shí)，可以按照稅前收入直接劃轉(zhuǎn)到地方，增強(qiáng)其財(cái)力。二是減少地方事權(quán)，把事權(quán)劃歸中央，使其在全國(guó)層面進(jìn)行統(tǒng)籌，慢慢減少對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。”施正文說(shuō)。
轉(zhuǎn)移支付方面，今年中央財(cái)政加大了對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，2019年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付安排75399億元，同比增長(zhǎng)9%，增量為歷年最大。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占全國(guó)近80%。
從交通領(lǐng)域的改革方案看，相比持續(xù)增加中央轉(zhuǎn)移支付的比例，財(cái)權(quán)事權(quán)上移中央似乎更利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。
服務(wù)均等
“財(cái)權(quán)事權(quán)上移中央并不是指所有項(xiàng)目，主要還是一些全國(guó)性的項(xiàng)目。以交通領(lǐng)域?yàn)槔?，區(qū)域性項(xiàng)目包括省道縣道的事權(quán)管理仍會(huì)歸屬地方政府，中央不會(huì)一刀切全部上移。”上述財(cái)稅研究人士告訴記者。
再以公路項(xiàng)目為例，中央承擔(dān)國(guó)道(包括國(guó)家高速公路和普通國(guó)道)的宏觀管理、專項(xiàng)規(guī)劃、政策制定、監(jiān)督評(píng)價(jià)、路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)和協(xié)調(diào)，國(guó)家高速公路中由中央負(fù)責(zé)部分的建設(shè)和管理，普通國(guó)道中由中央負(fù)責(zé)部分的建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)等職責(zé)。
此外，中央承擔(dān)國(guó)家高速公路建設(shè)資本金中相應(yīng)支出，承擔(dān)普通國(guó)道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理中由中央負(fù)責(zé)事項(xiàng)的相應(yīng)支出。
汪苑暉分析，本次方案適度加強(qiáng)省級(jí)政府承擔(dān)交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力，避免將過(guò)多支出責(zé)任交由基層政府承擔(dān)。這體現(xiàn)出中央財(cái)政在保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面的重大改變。
需要注意的是，本次方案強(qiáng)調(diào)通過(guò)加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)的支持，統(tǒng)籌省級(jí)資源解決交通領(lǐng)域發(fā)展不平衡問(wèn)題，有利于為部分財(cái)政較困難的基層政府減負(fù)。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付占比不斷提高，2019年中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算3.9萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)10.9%。其中：西部地區(qū)1.71萬(wàn)億元，占比44.4%；中部地區(qū)1.65萬(wàn)億元，占比42.8%。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)楊志勇認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付的原則就是“抽肥補(bǔ)瘦”，各省由于財(cái)力不同在中央的話語(yǔ)權(quán)也不同。“把一些事權(quán)上移中央后，從全國(guó)范圍看，有利于中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。”
據(jù)悉，2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“49號(hào)文”)。
根據(jù)49號(hào)文規(guī)劃，2016年選取國(guó)防、國(guó)家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域率先啟動(dòng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革；2017~2018年?duì)幦≡诮逃⑨t(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展；2019~2020年將基本完成主要領(lǐng)域改革。
對(duì)于改革進(jìn)度，施正文認(rèn)為，按照國(guó)務(wù)院的要求，明年改革要基本完成，但是從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，全部完成也存在一些不確定性。“目前很多方案是國(guó)務(wù)院層面發(fā)布，未來(lái)央地關(guān)系改革內(nèi)容要上升到法律高度，還需要很多程序，從改革進(jìn)度上看，首先要確保穩(wěn)增長(zhǎng)，但交通領(lǐng)域改革方案的實(shí)施，有利于加快后續(xù)改革的推進(jìn)。”（杜麗娟）
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