已經(jīng)實(shí)施了三年多的財(cái)政部21號(hào)文,目前正在修訂中。
21號(hào)文,即2015年4月7日,財(cái)政部印發(fā)給各地方財(cái)政部門的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號(hào)文件)。
據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解,5月24日,財(cái)政部PPP中心在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)召開會(huì)議,對(duì)21號(hào)文的修訂工作進(jìn)行了部署,按照章節(jié)分了幾個(gè)編寫組,將任務(wù)分給了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、中投咨詢、大岳咨詢、地方財(cái)政部門的PPP領(lǐng)域人士。
一位參與修訂工作的專家告訴記者,21號(hào)文在實(shí)際操作過程中發(fā)現(xiàn)了許多問題,這次修訂是對(duì)這幾年遇到的問題進(jìn)行規(guī)范、完善,包括支出責(zé)任識(shí)別、財(cái)政承受能力的計(jì)算方式、財(cái)政能力和政府支出責(zé)任,以及提出預(yù)算的范圍,即PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任與預(yù)算之間的對(duì)接等等。
在北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅(jiān)看來,21號(hào)文是整個(gè)PPP行業(yè)的基本游戲規(guī)則之一。他認(rèn)為,現(xiàn)在PPP行業(yè)游戲規(guī)則可以用三個(gè)“兩個(gè)”來概括:“兩個(gè)部委、兩個(gè)文件、兩個(gè)論證”。兩個(gè)部委是指財(cái)政部和發(fā)改委,兩個(gè)文件是國發(fā)60號(hào)文和國辦發(fā)42號(hào)文,兩個(gè)論證是財(cái)政承受能力論證(21號(hào)文)和物有所值評(píng)價(jià)(167號(hào)文)。
劉世堅(jiān)認(rèn)為,這六個(gè)要素是構(gòu)成了現(xiàn)行PPP的基本框架?,F(xiàn)在21號(hào)文的修訂主要關(guān)注點(diǎn)有:“10%紅線”的問題、地方政府的PPP項(xiàng)目中已經(jīng)到10%上限的怎么處理,針對(duì)不同的地域,怎么防止“一刀切”?
按照21號(hào)文第25條的規(guī)定,每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況,因地制宜確定具體比例,并報(bào)財(cái)政部備案,同時(shí)對(duì)外公布。
兩個(gè)關(guān)注點(diǎn)
此次修訂21號(hào)文備受關(guān)注的兩處,一是10%的“紅線”是否會(huì)有變化,二是“政府性基金預(yù)算作為PPP財(cái)政承受的一部分”是否會(huì)被寫入。
10%的支出比例被稱為“紅線”。2017年8月,時(shí)任財(cái)政部副部長史耀斌在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話中,明確提出要重點(diǎn)把握好PPP工作的“四條線”,第一條就是要嚴(yán)控“紅線”。要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束,統(tǒng)一執(zhí)行口徑,加強(qiáng)信息公開。所有項(xiàng)目都必須在PPP綜合信息平臺(tái)中,及時(shí)公開財(cái)政承受能力論證報(bào)告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開的,要從項(xiàng)目庫中清退。各地要建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系,中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)接近或超出10%紅線的地區(qū),要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。
張笛(化名)是一家PPP咨詢公司的項(xiàng)目總監(jiān),操作過近百個(gè)PPP項(xiàng)目。他告訴記者,現(xiàn)在有些地區(qū)的財(cái)政承受能力已經(jīng)接近10%,但是在基金預(yù)算中還有空間,大部分地區(qū)都沒有使用基金預(yù)算。使用基金預(yù)算比較多的都是開發(fā)區(qū)類的,如新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等。有些地方財(cái)政承受能力難以支撐PPP項(xiàng)目,用基金預(yù)算做補(bǔ)充,部分用一般公共預(yù)算,保證財(cái)政承受能力中的預(yù)算支出不超過10%,他認(rèn)為這樣操作是合規(guī)的。
劉世堅(jiān)認(rèn)為,要是把基金預(yù)算作為10%的基數(shù),這樣就縮小了基金預(yù)算對(duì)PPP的支撐作用,因?yàn)榛痤A(yù)算是以收定支,這樣作為指出預(yù)算的基數(shù)不太合適。所以基金預(yù)算不要和一般公共預(yù)算作為基數(shù),這就需要對(duì)基金預(yù)算的列支科目單獨(dú)做一些改革,算是對(duì)財(cái)政承受10%上限的一個(gè)優(yōu)化。但是總體上PPP在預(yù)算支出里還是需要一個(gè)上限約束。
張笛也認(rèn)為不少地方政府的負(fù)債率高,各項(xiàng)剛性支出責(zé)任也很大。突破10%會(huì)有很大的風(fēng)險(xiǎn),所以一般預(yù)算突破10%沒有必要,可以對(duì)基金預(yù)算進(jìn)行調(diào)整來支撐PPP項(xiàng)目。
為什么修訂?
2018年5月24日,財(cái)政部PPP中心、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、大岳咨詢有限責(zé)任公司、中投咨詢有限公司等參與21號(hào)文修訂工作的專家,對(duì)修訂任務(wù)進(jìn)行了分工,根據(jù)任務(wù)分工,各個(gè)小組草擬了一些問題,然后將問題反饋給財(cái)政部PPP中心,由財(cái)政部PPP中心邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)<姨峁┲С帧?/div>
其實(shí),財(cái)政部對(duì)于修訂21號(hào)文早有跡象。
2017年7月7日,在回復(fù)十二屆全國人大代表李建春提出的關(guān)于調(diào)整PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證方式的建議時(shí),財(cái)政部表示:“近年來我們制定了《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》、《PPP項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》等一系列制度規(guī)范,明確要求統(tǒng)籌評(píng)估和控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任,每一年度需要從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不超過一般公共預(yù)算的10%,將符合條件的PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理,并由上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)管,從而對(duì)政府履行合同義務(wù)形成有效約束,對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)管理。10%的紅線,是在參考借鑒國際通行標(biāo)準(zhǔn)(6-7%)的基礎(chǔ)上、結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際需要、經(jīng)過反復(fù)論證最終確定的‘上限’。且10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任,并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分,旨在鼓勵(lì)地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。”
財(cái)政部還表示按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“防風(fēng)險(xiǎn)”主基調(diào),為推進(jìn)PPP持續(xù)健康發(fā)展,已將修訂完善《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》列入財(cái)政部2017年P(guān)PP重點(diǎn)工作。2017年上半年,財(cái)政部已啟動(dòng)前期專家論證工作,并擬通過召開座談會(huì)等形式聽取各方意見,結(jié)合實(shí)踐情況加快修訂完善。
上述參與修訂的專家告訴記者,此次修訂21號(hào)文的主要原因首先是政府性基金能不能作為PPP的預(yù)算使用,能用的話、如何用,都沒有明確規(guī)定;另外,21號(hào)文的測算公式會(huì)使項(xiàng)目公司的前期的現(xiàn)金流為負(fù),這樣就會(huì)讓項(xiàng)目公司難以為繼,可能連項(xiàng)目貸款都償還不了。再有便是10%的紅線指標(biāo)在不同地區(qū)、不同的財(cái)力之間如何協(xié)調(diào)平衡的問題。
同時(shí),該專家坦承,10%的紅線指標(biāo)修訂的可能性不大。史耀斌在上述會(huì)議中還提出現(xiàn)在PPP不規(guī)范的四個(gè)問題,其中之一就是支出上限“虛化”問題。對(duì)于PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定,一些地方政府認(rèn)識(shí)不到位,把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力,還有些地方政府能力不匹配,對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)力和支出責(zé)任測算不準(zhǔn)確,導(dǎo)致財(cái)政承受能力論證流于形式,失去了“安全閥”功效,很可能加劇財(cái)政中長期支出壓力。
一直關(guān)注環(huán)保領(lǐng)域的E20研究院執(zhí)行院長薛濤建議,此次修訂21號(hào)文應(yīng)對(duì)政府性基金在PPP合規(guī)使用及限制方面給予更詳細(xì)的規(guī)定,同時(shí),對(duì)未來一般公共預(yù)算的增長和全口徑PPP支付的計(jì)算范圍也應(yīng)給出詳細(xì)規(guī)定。
據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者了解,財(cái)政部要求各修訂小組在6月底7月初,擬出21號(hào)文修訂初稿,各個(gè)小組在近期都召開了會(huì)議。(杜濤)
轉(zhuǎn)自:經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)
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