土地財政告別高增長 多地調(diào)低土地出讓收入預算

　　今年土地市場的下滑形勢，顯然超出不少地方的預期。

　　近期不少基層政府依法調(diào)整預算，目的是做到全年預算收支平衡，其中多數(shù)地方調(diào)低了年初政府性基金預算收入預期，而這筆收入主要來自國有土地使用權出讓收入(下稱“土地出讓收入”)，各地調(diào)降幅度不一，有的地方調(diào)低土地出讓收入降幅甚至高達97%。

　　而導致土地出讓收入大幅下降的主要原因是，樓市低迷疊加房企困難，導致拿地意愿低。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，今年前10個月地方政府性基金收入中，土地出讓收入為44027億元，比上年同期下降25.9%。而上一次土地出讓收入降幅超過20%，還是在2015年。

　　土地出讓收入是地方財政重要收入來源，20多年來土地出讓收入從500多億元增至超8.7萬億元，經(jīng)濟下行壓力加大的情況下，土地財政依賴度在提升。今年土地出讓收入大幅下滑，土地財政何去何從？

　　調(diào)降土地出讓收入

　　地方政府財政收入中，除了以稅收為主的一般公共預算收入外，另一大財力就來自政府性基金收入，其中土地出讓收入占比超過九成。由于今年土地市場低迷，土地出讓收入明顯低于年初預算，為了做到全年預算收支平衡，10月份以來地方密集披露的預算調(diào)整報告中，大多數(shù)地方都調(diào)低了政府性基金預算收入，其中主要是調(diào)降全年土地出讓收入預期。

　　從全國層面來看，根據(jù)今年中央和地方預算草案的報告來看，今年全年地方政府性基金預算本級收入預計約9.4萬億元，同比增長0.4%。但從實際執(zhí)行情況來看，財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前10個月地方政府性基金預算本級收入約4.9萬億元，同比下降24.3%。

　　由于土地出讓收入占政府性基金預算本級收入比重達九成，這也可以粗略被看作，與年初土地出讓收入持平預期相比，今年土地出讓收入降幅已經(jīng)超過20%，而這可以視為全國地方降幅的一個平均數(shù)。

　　但由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展程度、土地供需情況等千差萬別，實際土地出讓收入形勢也差別極大。第一財經(jīng)記者查閱近百份地方預算調(diào)整報告發(fā)現(xiàn)，多數(shù)土地出讓收入較年初預期大幅下降，但也有少數(shù)地方保持強勁增長。

　　根據(jù)北京市門頭溝區(qū)2022年區(qū)級預算調(diào)整情況的報告，年初預計全年土地出讓收入為119.75億元，此次預算調(diào)整中，調(diào)減區(qū)級土地出讓收入85.85億元(較年初預計數(shù)降幅約72%)，這主要是今年初預計上市并取得收入的多個項目地塊，截至目前均未入市成交。

　　湖北荊州市今年預算調(diào)整方案的報告顯示，市直政府性基金預算中地方本級收入由50.83億元調(diào)整為15.2億元，減少35.63億元。主要是土地出讓收入短收，根據(jù)資規(guī)部門提供的出讓計劃并結合財政體制調(diào)整方案測算收入。

　　近期預算調(diào)整報告中，調(diào)降土地出讓收入的還有不少地方，包括貴州銅仁市、浙江永康市、湖南澧縣、陜西安康市、湖北荊門市、云南紅河州、廣東陽江市、四川綿竹市、廣西富川縣等等。如果具體到鎮(zhèn)一級政府，土地出讓收入波動更大。

　　比如，廣東東莞市橋頭鎮(zhèn)公開的今年財政預算調(diào)整方案的報告顯示，今年年初當?shù)仡A計土地出讓收入為18.12億元，此次調(diào)減17.71億元，降幅高達97.7%，而這主要是由于地塊未能如期推出市場，未實現(xiàn)收入。

　　粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒告訴第一財經(jīng)，今年以來房地產(chǎn)下行壓力加大，受到疫情反復、部分地市樓盤爛尾等因素影響，居民端購房能力及購房意愿趨勢性下行，企業(yè)端部分房企面臨市場融資困難、銷售回款轉(zhuǎn)負等問題，房企整體預期較弱、拿地意愿下行，導致政府性基金收入增速快速下行。

　　地方土地出讓收入大幅下滑，直接導致地方可用財力減少，相應支出項目支出縮減。

　　比如，橋頭鎮(zhèn)調(diào)減由國有土地使用權出讓分成收入及專項債券安排的項目支出17.80億元。包括軌道交通計提資金、復墾指標費、土地統(tǒng)籌費用、山和垃圾填埋場搬遷整治及后續(xù)管理項目、水生態(tài)PPP項目、部分道路改造工程等等。

　　不過由于今年地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模創(chuàng)歷史新高，新增專項債籌資超過4萬億元，而這筆巨額債務收入是計入地方政府性基金賬本中的，因此盡管一些地方土地出讓收入大幅下滑，但由于專項債收入大增，一些地方政府性基金總收入仍保持增長，使得政府性基金支出依然保持相對較快增長，以穩(wěn)經(jīng)濟。

　　財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前10個月，盡管全國地方政府性基金預算本級收入(約4.9萬億元)同比下降24.3%，但支出(約8.2萬億元)卻同比增長7.7%。

　　當然，也有一些地方調(diào)增土地出讓收入預期，這也是緩解地方財政收支矛盾的一大重要舉措。

　　比如，浙江杭州市本級今年預算調(diào)整的報告顯示，杭州市本級政府性基金收入擬由年初的約970億元調(diào)整為1553.89億元，增加583.88億元。而這主要是土地出讓收入預算較年初大幅增加564.36億元。湖北省咸寧市預算調(diào)整方案稱，今年加快梓山湖區(qū)域開發(fā)等，土地出讓收入增收12.28億元。

　　土地財政或難以高增長

　　土地出讓收入波動幅度較大，不僅跟房地產(chǎn)、土地市場關系密切，也跟當年財政收支形勢密切相關。一般來說當一般公共預算收入增長乏力，為了緩解收支矛盾，地方加快賣地，土地出讓收入快速增長。

　　根據(jù)官方數(shù)據(jù)，1998年地方土地出讓收入為507億元，而2021年這一收入規(guī)模已高達8.7萬億元，增長約172倍。盡管土地出讓收入有明顯波動，尤其是2012年和2015年均出現(xiàn)下滑，但總體來看，土地出讓收入總體保持增長勢頭，尤其是2015年以來穩(wěn)步增長，2020年土地出讓收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重提高至8.3%。

　　今年土地出讓收入大幅下滑毫無懸念，那么明年土地出讓收入形勢如何？

　　羅志恒分析，近期穩(wěn)樓市政策持續(xù)發(fā)力，避免房地產(chǎn)過快下行對經(jīng)濟帶來的負面沖擊。供給端，政策從保交樓、保項目逐步轉(zhuǎn)到紓困企業(yè)主體，緩解房企現(xiàn)金流壓力，如央行、銀保監(jiān)會推出“金融十六條”，證監(jiān)會推出股權融資方面調(diào)整優(yōu)化5項措施，保持房地產(chǎn)融資平穩(wěn)有序；需求端，降低居民購房成本，支持剛性和改善性住房需求，提升居民購房信心，避免房地產(chǎn)銷售、投資和土地出讓收入下行對經(jīng)濟形成拖累。

　　“預計明年的土地市場會在政策支持下逐步回暖，但經(jīng)濟下行壓力仍存的背景下，政策傳導至實體生效仍需要一定時間，居民、民營房企預期改善可能偏緩，預計2023年國有土地使用權出讓收入仍負增長。若土地市場恢復至疫情前2018~2019年平均水平，則預計國有土地使用權出讓收入增速在-2%左右?！绷_志恒說。

　　光大證券首席宏觀經(jīng)濟學家高瑞東表示，一般而言，各地要求房企在簽訂土地出讓合同后的1個月內(nèi)繳納成交價款的50%，6個月內(nèi)繳清，最遲不超過1年。因此我們可以將土地成交作為領先指標，估算2023年的土地出讓收入。我們采用百城土地成交總價，按照領先規(guī)律進行估算，預計2023年土地出讓收入增速為-6%左右。

　　今明兩年，土地出讓收入均出現(xiàn)下滑，一些人士認為，土地財政是否成為過去式？

　　一位地方財政人士告訴第一財經(jīng)，目前說土地財政成為過去式還尚早，畢竟不管是東部還是西部，短期內(nèi)仍沒辦法擺脫對土地的依賴。但當前和今后一段時期，整個宏觀經(jīng)濟形勢和消費預期轉(zhuǎn)弱，不可避免會影響土地收入，如果再過度依賴，地方財政將難以為繼。

　　遼寧大學地方財政研究院院長王振宇對第一財經(jīng)表示，土地財政不會短期內(nèi)退出歷史舞臺，只是其邊際收入效應在遞減，且不同地區(qū)差異性很大，也就是說土地財政的一般意義逐漸弱化，特殊屬性永遠存在。未來，一定是房地產(chǎn)財政代替土地財政。

　　羅志恒認為，未來土地財政向何處去，要結合未來國家戰(zhàn)略、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型及財稅改革趨勢綜合判斷。中期來看，隨著房地產(chǎn)行業(yè)高杠桿、高周轉(zhuǎn)時代終結，房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展，土地出讓收入也將回歸常態(tài)化低增長。

　　“長期來看土地財政作為時代的產(chǎn)物也必將伴隨時代的變遷而發(fā)生相應變化，共同富裕和高質(zhì)量發(fā)展要求房地產(chǎn)繁榮的時代轉(zhuǎn)向科技和制造強國的時代，對應的財政收入、支出結構都將發(fā)生變化?！绷_志恒說。

　　他表示，未來土地財政的轉(zhuǎn)型應在財稅體制改革、產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型重塑稅基和財政結構、優(yōu)化債務和支出結構、政策協(xié)調(diào)四大維度上發(fā)力。

　　轉(zhuǎn)自：第一財經(jīng)

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