史上最大政府債務(wù)審計啟動

　　新一輪全國政府性債務(wù)審計啟動。

　　與國家審計署上一輪2010-2011年地方政府性債務(wù)摸底相比，此次審計范圍進(jìn)一步拓展至中央、省、市、縣和鄉(xiāng)的中國現(xiàn)有五級政府主體；審計對象甚至涵蓋中國鐵路總公司，中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行，以及國家開發(fā)銀行等單位。其規(guī)?？涨埃Χ戎?，足見新一屆政府摸清家底之決心。

　　知情人士透露，此輪為期不到三個月的全國政府性債務(wù)大摸底，直接導(dǎo)火索是幾大部委提交的相關(guān)口徑相差較大，有關(guān)方面認(rèn)為有必要進(jìn)行一次全面大摸底。

　　2011年以來所有相關(guān)舉借過程、管理和資金使用情況，將成為此輪摸底的重中之重。而此前的2012年11月至2013年2月，國家審計署針對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)的抽查，顯然是本輪全國性大摸底的預(yù)演。

　　全國政府性債務(wù)審計工作方案下稱“方案”顯示，2011年以來政府性債務(wù)涌現(xiàn)的新問題成為審計重拳出擊的對象，諸如土地財政風(fēng)險；地方政府通過融資租賃、售后回租、BT、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資方式等。

　　“表外舉債”之兇猛，從此前審計署抽查審計結(jié)果便可得到印證：2011年至2012年部分省本級和省會城市本級財政變相舉債規(guī)模，約占兩年新增舉借債務(wù)總額的16%。

　　“這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%、集資年利率最高達(dá)17.5%，蘊(yùn)含新的風(fēng)險隱患?！睂徲嬍鸸嬲f。

　　金融改革資產(chǎn)損失列入審計

　　無論是中央政府性債務(wù)、省市縣政府性債務(wù)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，此輪審計延續(xù)上一輪政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任、救助責(zé)任三類債務(wù)口徑。

　　從中央政府性債務(wù)看，值得關(guān)注的是，在中央負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)項(xiàng)下，人民銀行參與金融改革所承擔(dān)的資產(chǎn)損失，以及此前應(yīng)付未付商業(yè)銀行、資產(chǎn)管理公司共管基金也被列入其中。

　　歷史數(shù)據(jù)顯示，2003年啟動的四大國有銀行改革，若按賬面現(xiàn)金量統(tǒng)計，國家為四大行的改革所承擔(dān)的成本達(dá)36330億元。其中，最后一家股改上市的農(nóng)行的財務(wù)重組成本，占國家為四大行承擔(dān)財務(wù)重組成本的約40%。

　　工行和農(nóng)行改革中，財政部采取了“共管基金”模式。兩家銀行股改發(fā)起人為財政部和中央?yún)R金公司，以農(nóng)行為例，雙方各出資1300億元，其中，匯金公司以等值美元現(xiàn)金出資，而財政部的1300億元資本金則來自和農(nóng)行共設(shè)的“共管基金”，并非現(xiàn)金出資。此前中央?yún)R金公司分期發(fā)行的1875億元匯金債，由中央財政擔(dān)保的債券則被視為“中央政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)”。

　　上述方案還專門強(qiáng)調(diào)，此次審計還要了解中國鐵路總公司的相關(guān)債務(wù)和進(jìn)出口行、農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)及國開行發(fā)行的金融債情況。

　　而在省、市、縣政府性債務(wù)中，此次審計將在2011年的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)審查上述三類債務(wù)2011年以來同口徑增長變化情況。

　　此番審計也關(guān)注到上述三類債務(wù)范圍之外，近兩年來通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。其中，包括政府融資平臺公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位通過融資租賃、集資、回購BT、墊資施工、延期付款或拖欠等新的形式形成，用于非市場化方式運(yùn)營的公益性項(xiàng)目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業(yè)單位未提供擔(dān)保的其他相關(guān)債務(wù)。

　　“從審計范圍全口徑和力度上，將大于上一輪地方政府性債務(wù)審計?！币晃粐秀y行地方分行人士以平臺公司債務(wù)“連帶保證”為例，她認(rèn)為未來界定將實(shí)質(zhì)大于形式。

　　此前審計署對36個地方政府本級2011年以來的政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，部分融資平臺公司退出管理不到位，存在脫離債務(wù)監(jiān)管現(xiàn)象?！捌渲杏?個省本級和1個省會城市本級的18家融資平臺公司以轉(zhuǎn)為‘退出類平臺’為由，少統(tǒng)計政府性債務(wù)2479.29億元，脫離了債務(wù)監(jiān)管?！?/p>

　　土地財政風(fēng)險重點(diǎn)審計

　　摸清底數(shù)后，此輪審計關(guān)鍵之處在于要“反映問題，揭示風(fēng)險和提出建議”，即在全面回答中國政府性債務(wù)到底有多大，風(fēng)險有多高的同時，要拿出解決方案。

　　如何分析政府性債務(wù)總體風(fēng)險變化情況，審計署此番將延續(xù)之前做法，運(yùn)用兩大指標(biāo)體系。

　　一方面，通過負(fù)債率、債務(wù)率債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率，為衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)和償債率當(dāng)年還本付息額與地方政府綜合財力的比率，為衡量當(dāng)期償債壓力的指標(biāo)等指標(biāo)分析全國政府性債務(wù)的風(fēng)險情況；另一方面，運(yùn)用債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率逾期債務(wù)額占債務(wù)余額的比重和借新還舊率等指標(biāo)，對比分析債務(wù)風(fēng)險變化情況。

　　此前，銀監(jiān)會平臺貸款核查中，各商業(yè)銀行已將各地區(qū)的地方政府債務(wù)率納入授信審核標(biāo)準(zhǔn)，比如農(nóng)發(fā)行就采取了“兩率一額度”的三個標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，即債務(wù)率、償債率、區(qū)域融資最高額度。

　　按商業(yè)銀行普遍做法，償債率不得超過15%，本級債務(wù)率不得超過100%，新增項(xiàng)目融資不得超過區(qū)域融資最高額度。

　　此前審計署抽樣審計結(jié)果顯示，從債務(wù)率看，36個地方政府本級中，有10個地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有16個地區(qū)債務(wù)率超過100%。

　　從償債率看，36個地方政府本級中仍有14個地區(qū)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過20%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，有20個地區(qū)償債率超過20%。

　　從逾期債務(wù)率看，36個地方政府本級2012年政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16和0.48個百分點(diǎn)。

　　情況或許沒有想象的樂觀。

　　此番審計署將分析重點(diǎn)行業(yè)和單位政府性債務(wù)風(fēng)險變化情況，排在首位的，便是以土地出讓收入為償債資金來源的債務(wù)規(guī)模及償債風(fēng)險變化情況。

　　當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)與土地財政糾結(jié)在一起，問題就變得棘手。2010年審計結(jié)果顯示，承諾用土地出讓收入作為還款來源的政府債務(wù)約為25473億元，約占地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任債務(wù)余額的38%。

　　中金公司認(rèn)為，今年來部分三四線城市房地產(chǎn)市場風(fēng)險加大，土地出讓收入有所下降，是地方政府債務(wù)最薄弱環(huán)節(jié)。

　　2012年底審計署所抽查的4個省本級、17個省會城市中2012年土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%。而這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。

　　中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險敞口大

　　2011年以來，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)厲的平臺貸款監(jiān)管之下，地方政府性債務(wù)擴(kuò)張出現(xiàn)了表外化趨勢，也成為此輪審計重中之重。

　　此前36個地方性政府審計結(jié)果顯示，2011年至2012年部分省本級和省會城市本級財政變相舉債規(guī)模，約占兩年新增舉借債務(wù)總額的16%。

　　中金公司認(rèn)為，此次審計既是對變相融資的清理，也為全面化解地方政府債務(wù)、推進(jìn)財稅體制改革創(chuàng)造條件。

　　中金估測，截至2013年一季度末，地方政府融資平臺貸款9.59萬億，債券融資約2.37萬億，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托規(guī)模2.11萬億，財政部代發(fā)的地方政府債券約6500億，合計約14.7萬億。

　　但考慮到表外融資等變相舉債融資過去兩年的普遍興起，地方政府債務(wù)實(shí)際規(guī)模更大。

　　除了表外融資等變相舉債，上述工作方案還點(diǎn)出要關(guān)注虛假抵押和違規(guī)擔(dān)保等現(xiàn)實(shí)操作問題。

　　“2011年以來，有關(guān)單位在政府性債務(wù)舉借過程中，有無以虛假或不合法的抵質(zhì)押物、高估抵押物價值違規(guī)貸款，弄虛作假發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)等債務(wù)問題；各級政府及其全額撥款事業(yè)單位有無違規(guī)提供直接或間接擔(dān)保等問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府2006年以后有無違規(guī)舉借債務(wù)的問題?！狈桨副硎?。

　　至于資金投向，方案強(qiáng)調(diào)，重點(diǎn)審查有無違反國家產(chǎn)業(yè)政策，將政府性債務(wù)資金違規(guī)投向“兩高一剩”高耗能、高污染、產(chǎn)能過剩行業(yè)，違規(guī)進(jìn)入資本市場、房地產(chǎn)市場，投資建設(shè)“形象工程”、樓堂館所，未按合同規(guī)定用途使用債務(wù)資金等問題。

　　在中金公司看來，下級地方政府債務(wù)是最薄弱環(huán)節(jié)，而中小型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險敞口較大。中金估計2010年底約26.5%的貸款為縣級平臺貸款，主要由農(nóng)信社、城商行等中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)放，同時這些金融機(jī)構(gòu)大量買入了低等級的城投債，風(fēng)險敞口較大。

　　盡管化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、全面推行財稅體制改革成為必然選擇，但風(fēng)險釋放還需時日。

　　中金估計，2010年底現(xiàn)金流無覆蓋/半覆蓋融資平臺貸款分別為1萬億和7000億-8000億，這部分貸款風(fēng)險相對較高，約占當(dāng)時融資平臺貸款余額的19.4%。過去兩三年融資平臺貸款余額增長緩慢，但高成本變相融資的興起使得地方政府債務(wù)問題更加復(fù)雜和脆弱，因此化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的迫切性顯著增加。

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道

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