促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的財(cái)政政策選擇

　　當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決勝階段，脫貧攻堅(jiān)到了攻堅(jiān)克難、啃硬骨頭的關(guān)鍵時(shí)期，全民參與的大扶貧格局已經(jīng)蔚然成型。2015年中央扶貧工作會(huì)議召開(kāi)以來(lái)，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的力度不斷加大，脫貧攻堅(jiān)的步伐開(kāi)始加速。2011年至2016年，每年農(nóng)村脫貧人口分別為4329萬(wàn)、2339萬(wàn)、1650萬(wàn)、1232萬(wàn)、1442萬(wàn)、1240萬(wàn)。截至2016年底，還有貧困人口4335萬(wàn)。中國(guó)的減貧事業(yè)勢(shì)必成為全球矚目的民生工程，其經(jīng)驗(yàn)將長(zhǎng)遠(yuǎn)地影響國(guó)際減貧史，而政府財(cái)政投入正是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主力軍。

　　財(cái)政資金在脫貧攻堅(jiān)中正發(fā)揮著中流砥柱的作用。2000—2014年，中央財(cái)政累計(jì)投入專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金2966億元，年均增長(zhǎng)11.6%。2017年中央和地方投入扶貧的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金超過(guò)1400億元，比去年增長(zhǎng)40%。財(cái)政資金撬動(dòng)的扶貧貸款規(guī)模不斷攀升。貧困地區(qū)金融扶貧貸款余額24878億元，當(dāng)年新增8181億元。累計(jì)發(fā)放扶貧小額信貸2833億元，支持了802萬(wàn)貧困戶(hù)，貧困戶(hù)獲貸率由2014年的2%提高到2016年底的26.7%。累計(jì)發(fā)放扶貧再貸款1127億元。發(fā)行易地扶貧搬遷金融債726億元。公共財(cái)政支出向農(nóng)村地區(qū)和貧困人口投入的力度不斷加大。2015年農(nóng)村生活最低保障財(cái)政支出達(dá)到991億元，較2009年的446億元增長(zhǎng)一倍多。

　　創(chuàng)新財(cái)政體制機(jī)制促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。2016年，出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》，解決了到縣資金“買(mǎi)醋的錢(qián)不能打醬油”的問(wèn)題，有利于貧困縣集中財(cái)力用于脫貧攻堅(jiān)。財(cái)政扶貧資金還通過(guò)政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、貸款貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等有效方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用和杠桿作用，撬動(dòng)更多金融資本、社會(huì)幫扶資金參與脫貧攻堅(jiān)。2016年中央單位設(shè)立扶貧產(chǎn)業(yè)基金122億元，已投入50億元用于產(chǎn)業(yè)扶貧。某國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣，利用扶貧基礎(chǔ)設(shè)施、美麗鄉(xiāng)村、一事一議、以工代賑、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和交通部門(mén)六方資金，修路353公里，大大改善了縣域交通基礎(chǔ)設(shè)施的面貌，彌補(bǔ)了交通短板，為發(fā)展旅游、種植、養(yǎng)殖等脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　奪取脫貧攻堅(jiān)的最后勝利，財(cái)政扶貧還需應(yīng)對(duì)種種挑戰(zhàn)。首先財(cái)政報(bào)賬機(jī)制落后，扶貧財(cái)政資金滯留現(xiàn)象普遍。截至2016年3月底，審計(jì)署抽查發(fā)現(xiàn)有8.43億元扶貧資金結(jié)存1年以上未投入使用，其中2.6億元閑置超過(guò)2年。以中部某省為例，截至2015年底，未報(bào)賬資金1000萬(wàn)元以上的有4個(gè)縣，扶貧資金因未報(bào)賬被收回的有20個(gè)縣。資金滯留嚴(yán)重影響扶貧資金使用效率，影響脫貧進(jìn)程。部分原因在于，在報(bào)賬制制度下，扶貧項(xiàng)目需要扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，到財(cái)政部門(mén)報(bào)賬，再施行資金撥付。貧困戶(hù)前期開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目，需要墊付資金甚至多方借貸。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的貧困戶(hù)建蔬菜大棚，前期通過(guò)民間借貸，承擔(dān)高利率資金成本，等驗(yàn)收后用補(bǔ)貼資金再來(lái)歸還借款，無(wú)形中抬高了扶貧資金的使用成本。根本原因在于，一方面，我國(guó)財(cái)政扶貧的體制機(jī)制還不完善，財(cái)政扶貧資金的使用流程亟待優(yōu)化；另一方面，我國(guó)扶貧政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行層面還處于完善階段，缺乏一套成熟的運(yùn)轉(zhuǎn)模式。

　　其次，部分財(cái)政扶貧資金使用效益不佳，扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目潛藏市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。有的扶貧資金資助的農(nóng)業(yè)大戶(hù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與貧困人口沒(méi)有建立有效聯(lián)結(jié)機(jī)制，造成扶富不扶貧現(xiàn)象。加之有些扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目同時(shí)上馬，潛藏產(chǎn)品過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)。如扶貧資金幫扶的蔬菜、果品種植、畜產(chǎn)品養(yǎng)殖、中藥材等項(xiàng)目，一旦供給過(guò)剩，勢(shì)必影響農(nóng)民和貧困戶(hù)收益。經(jīng)審計(jì)署審計(jì)的全國(guó)17個(gè)縣的13個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(lèi)扶貧工程和16個(gè)種養(yǎng)殖類(lèi)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，其中質(zhì)量效益不佳項(xiàng)目涉及資金2.27億元，已形成損失浪費(fèi)2706.11萬(wàn)元；有27個(gè)扶貧項(xiàng)目因?yàn)榍捌谡撟C不充分或項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理不善而未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益，涉及金額達(dá)1317.28萬(wàn)元。其背后原因在于財(cái)政資金的使用缺乏事前、事中、事后的全鏈條使用、評(píng)估、管理機(jī)制。

　　再次，財(cái)政扶貧資金監(jiān)管問(wèn)題是目前面臨的迫切任務(wù)。財(cái)政扶貧資金數(shù)額巨大，直接面向基層，個(gè)別地區(qū)基層組織渙散，易孳生腐敗問(wèn)題。根據(jù)審計(jì)署公告，共有1.38億元扶貧資金被騙取套取或違規(guī)使用。東南某省紀(jì)委對(duì)2013年至2015年全省扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線(xiàn)索556條，立案166件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和批評(píng)教育和組織處理共計(jì)598人。我們?cè)谀硣?guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，因?yàn)榉鲐氋Y金產(chǎn)生的違紀(jì)問(wèn)題占到總立案數(shù)的70%。基層扶貧主管部門(mén)掌握著較大的資金分配權(quán)，在部分地區(qū)，扶貧部門(mén)利用資金支配權(quán)損公肥私現(xiàn)象呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢(shì)。

　　脫貧攻堅(jiān)是決策層基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到特定階段的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，高屋建瓴、用意深遠(yuǎn)地作出的一種符合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)律的戰(zhàn)略部署。要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、縮小收入差距，探索性地解決人類(lèi)發(fā)展中的貧困難題，財(cái)政作為公共收入與支出最能發(fā)揮其關(guān)鍵作用。

　　因此，應(yīng)創(chuàng)新扶貧資金的支付方式，可試行扶貧信用支付方式，為貧困戶(hù)辦理扶貧預(yù)算卡，貧困戶(hù)的脫貧項(xiàng)目支出刷卡結(jié)算，項(xiàng)目建成后由財(cái)政部門(mén)報(bào)銷(xiāo)轉(zhuǎn)賬，以此提高資金的使用效率和安全度。實(shí)行扶貧資金使用創(chuàng)新，扎實(shí)推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧，建立扶貧龍頭項(xiàng)目與貧困人口的收益聯(lián)結(jié)機(jī)制，鼓勵(lì)貧困戶(hù)以股金、土地收益金、薪金方式獲取穩(wěn)定收入，幫助其穩(wěn)定脫貧。在使用好扶貧資金的同時(shí)，要監(jiān)管好扶貧資金。對(duì)于敢于向扶貧資金伸出的黑手，各級(jí)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，要強(qiáng)化扶貧資金的使用監(jiān)管，加強(qiáng)違規(guī)違紀(jì)挪用的法制威懾力。對(duì)涉及扶貧資金貪污腐敗，應(yīng)加大懲治力度、快辦快結(jié)、以儆效尤。實(shí)行第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)財(cái)政扶貧資金績(jī)效進(jìn)行科學(xué)動(dòng)態(tài)評(píng)估，對(duì)脫貧工作發(fā)現(xiàn)的資金問(wèn)題，提出針對(duì)性建議，力促及早整改見(jiàn)效。為提高扶貧資金效益，應(yīng)利用大數(shù)據(jù)手段和云計(jì)算平臺(tái)，把扶貧產(chǎn)業(yè)，特別是“種養(yǎng)加”的扶貧企業(yè)納入大數(shù)據(jù)庫(kù)當(dāng)中，準(zhǔn)確掌握市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)，有效對(duì)沖市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)帶來(lái)的沖擊。

　　要維護(hù)脫貧攻堅(jiān)的成果，還應(yīng)建立促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與防止致貧返貧的長(zhǎng)效財(cái)政投入機(jī)制，滿(mǎn)足貧困地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，保障社會(huì)民生，需要巨額的資金投入。而基礎(chǔ)設(shè)施正是制約貧困地區(qū)發(fā)展的瓶頸。應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)中央地方財(cái)政體制改革，2017年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比重接近62%，這一比重有待繼續(xù)提高；在營(yíng)改增之后應(yīng)注意建立長(zhǎng)效的財(cái)力保障機(jī)制，保持縣域財(cái)政規(guī)模穩(wěn)健增長(zhǎng)，夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)的根基；貧困縣往往政府債務(wù)余額低，杠桿率較低，利用財(cái)政扶貧資金適度撬動(dòng)社會(huì)資本是實(shí)現(xiàn)由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)化，完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的必由途徑。（作者：段炳德  作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心）

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)

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