近期，多地新一輪政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范政策集中發(fā)布，地方在實踐中不斷深化探索創(chuàng)新模式。《經濟參考報》記者獲悉，PPP績效管理頂層指導文件已在業(yè)內征求過意見，出臺漸行漸近。
業(yè)內指出，經過五年的發(fā)展，引資規(guī)模已經超過13.5萬億元的PPP模式正步入運營落地的關鍵期，同時也在加速邁進“績效為王”的新階段。
多地新一輪規(guī)范政策集中發(fā)布
近期，多地新一輪PPP規(guī)范政策集中發(fā)布。日前，江蘇省財政廳在全國范圍內率先出臺《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）項目財政監(jiān)督的意見》，將PPP項目全生命周期納入財政監(jiān)督范疇。意見將財政監(jiān)督作為保障PPP高質量發(fā)展的重要手段，提出各市縣每年應對本級已入庫PPP項目至少全年監(jiān)督一次，并可根據工作需要不定期開展專題監(jiān)督。
河南省財政廳日前印發(fā)了新版的《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南》，完善了入庫的基本要求和條件，以更好地規(guī)范PPP項目儲備和管理。
此前，山西省印發(fā)了《關于開展政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期績效管理的通知》，提出強化PPP項目績效評價結果剛性約束，形成績效評價結果與財政支出相掛鉤的機制，實現按效付費。
此外，山東、山西、湖北等多地也紛紛出臺文件，探索PPP項目績效管理，并對PPP規(guī)范發(fā)展等作出明確規(guī)定。
交通運輸部日前部署交通運輸領域投融資工作時提出，面對財政收入增速放緩，交通專項資金進一步趨緊新形勢，合規(guī)有序利用PPP模式推進交通基礎設施建設，并不斷進行探索創(chuàng)新。鼓勵收費公路企業(yè)通過資產重組、債轉股、并購、上市等方式，做大做強企業(yè)的整體實力，提高企業(yè)資信級別等。
經過五年的發(fā)展，PPP在我國已經具有相當的引資規(guī)模。財政部PPP中心最新統(tǒng)計數據顯示，截至2019年4月末，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目累計8921個、投資額13.5萬億元。其中，落地項目累計5637個、投資額8.6萬億元，落地率63.2%，環(huán)比上升0.5個百分點。
業(yè)內專家認為，經過前兩年的高峰期，以及去年“最嚴清理”后的低谷，當前伴隨越來越多的存量項目進入建設運營階段，PPP的發(fā)展將更加“理性”，更加注重質量和可持續(xù)。
中國財政科學研究院PPP研究所專家卓識對《經濟參考報》記者表示，近期多地出臺的區(qū)域細化政策進一步佐證了PPP項目的強監(jiān)管常態(tài)，一方面，厘清與政府隱性債務的邊界，另一方面，強化監(jiān)管后的PPP項目會以更具合規(guī)性、操作性、落地性的狀態(tài)進入市場，這有利于PPP行穩(wěn)致遠，應該說也是必經階段。
創(chuàng)新探索持續(xù)深入推進
從地方實踐來看，實踐中的創(chuàng)新和探索依然在持續(xù)推進。6月25日晚間，華夏幸福發(fā)布“平安匯通-華夏幸福武漢市新洲區(qū)問津產業(yè)新城PPP項目資產支持專項計劃”成立的公告。這是時隔近兩年，華夏幸福再發(fā)PPP項目資產支持專項計劃。
華夏幸福有關負責人對記者表示，資產支持專項計劃體現出公司業(yè)務模式的優(yōu)勢，產業(yè)新城PPP業(yè)務模式持續(xù)受到資本市場認可。此前“固安工業(yè)園區(qū)PPP項目供熱收費收益權資產支持專項計劃”“固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化PPP項目資產支持證券”等PPP、ABS產品已成功落地，公司將繼續(xù)保持暢通的多樣化融資渠道。
對于產業(yè)新城PPP模式，《經濟參考報》記者調研了解到，華夏幸福的南京溧水產業(yè)新城和鄭州新鄭產業(yè)新城已經分別入選財政部第三批和第四批示范名單。以溧水產業(yè)新城為例，該項目聚焦“研發(fā)＋制造”模式，打造智能網聯汽車為主、智能制造裝備和科技服務為輔的一主兩輔產業(yè)格局。截至2019年2月底，累計引入企業(yè)74家，實現項目簽約投資額數百億元。
“我們研究過往的一些招商教訓，比如大概十年以前，各地都在搶著上單晶硅、多晶硅，但是從簽約到落地再到投產，一般需要兩到三年的時間。一些地方搶了一堆項目，花了很大的代價，結果一投產就成了落后產能，所以要避免忙目招商。”華夏幸福有關負責人對記者說。
除了不盲目招商，還要概念清晰、通盤考慮，打好“龍頭牌”也是項目成功的重要方面。“龍頭項目要在行業(yè)具有龍頭帶動效應，有的項目只能叫大項目，比如有個輪胎項目，單體投資14億歐元，比汽車整車生產線投入還多，不過這個項目只能算優(yōu)質項目。而整車生產線一上馬，所有零部件都得跟上去，所以整車生產是龍頭項目。龍頭項目也不能單純以政府的意見為主導，需要尊重企業(yè)意愿。”上述華夏幸福有關負責人說。
清華大學公共管理學院副院長楊永恒表示，現在是正本清源、規(guī)范PPP的最好時機。應從重建設、重投資轉向重運營。過去，社會資本方以建筑商包括社會投資方（財務投資人）、開發(fā)商為主。要提升PPP的效率，需要專業(yè)的運營商，“在社會資本方方面，大部分是以建筑類企業(yè)為主，但建完以后這個項目能不能實現收益，實現預期目標，關鍵取決于是否有專業(yè)的運營”。
績效管理頂層文件出臺漸近
“目前我國已成為全球最大的區(qū)域性PPP市場，PPP模式已成為我國穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。”財政部PPP中心主任焦小平在此前舉行的中國PPP學術聯盟2019年第一次會議上表示，世界銀行《2018年度PPP采購報告》指出，在全球135個國家中，中國PPP改革制度和實踐處在全球中上等水平。
業(yè)內指出，PPP不是一個單純的融資工具，而是一項綜合性的改革舉措。經過幾年的規(guī)范發(fā)展，PPP制度體系不斷健全，各參與方的認識水平和專業(yè)能力不斷提升，項目質量顯著提高，為PPP的高質量發(fā)展奠定了良好基礎。在政策和制度環(huán)境方面，五年來，我國搭建了“法律＋政策＋操作指引＋合同”的制度體系，設立了1800億元的PPP融資支持基金，推出了四批990個示范項目，推動了一大批項目落地等。
記者了解到，下一步，財政部等相關部門將會同有關方面進一步完善制度體系，穩(wěn)定政策預期，規(guī)范市場秩序，為PPP高質量發(fā)展營造良好環(huán)境。包括堅守規(guī)范運作的底線，按照正負面清單要求，認真把好入庫審核關、合同簽署關、融資落地關和按效付費關，做經得起檢驗的“真PPP”。統(tǒng)籌做好項目開發(fā)規(guī)劃，合理運用財政承受能力空間，加大重點領域、重點項目的推進力度，推進基礎設施和公共服務補短板項目加快落地見效等。
推進績效管理方面，目前財政部等相關部門正在計劃推動部分地區(qū)開展PPP項目績效評價試點，PPP項目績效管理操作指引辦法（征求意見稿）也已在業(yè)內征求過意見，出臺漸行漸近。
大岳咨詢有限公司總經理金永祥對《經濟參考報》記者表示，PPP現在仍然是穩(wěn)投資促發(fā)展的重要選項，經過五六年的高速發(fā)展已經進入新的階段，即從建設進入運營階段，績效管理的重要性和迫切性愈加凸顯。在他看來，從經濟發(fā)展角度來看，未來PPP和專項債的結合是一個好的選擇，用專項債解決融資，PPP以合同基礎來約束規(guī)范政府和社會資本合作，雙方結合更有利于高質量發(fā)展和穩(wěn)投資穩(wěn)增長。
卓識表示，數個省份已經組織開展了PPP績效管理的專項研究，在他看來，原有PPP項目的第三方咨詢機構原則上不應再進行績效評價，否則會導致裁判員與運動員一體的角色混淆。原有咨詢機構可以以顧問身份參與績效評價工作，進一步夯實評價基礎和提高評價效能，同時，行業(yè)應明確關于項目評價的牽頭單位。關于行業(yè)指標和體系的設計，必須引入項目相關的行業(yè)專家。他表示，PPP目前屬于調整、鞏固、提高的階段，相信在預算內資金、一般債和專項債之外，行穩(wěn)致遠的PPP模式會成為地方經濟發(fā)展和項目落地的不可或缺的有利抓手。（記者 孫韶華 梁倩 孔祥鑫 實習生 馬曉）
轉自：經濟參考報
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