規(guī)范透明促PPP高質(zhì)量發(fā)展——16萬(wàn)億元大市場(chǎng)迎來(lái)新規(guī)


中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)   時(shí)間:2022-11-27





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  近日,財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知》,從做好項(xiàng)目前期論證、推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障項(xiàng)目陽(yáng)光運(yùn)行四個(gè)方面進(jìn)一步規(guī)范PPP發(fā)展路徑。


  近年來(lái),我國(guó)PPP發(fā)展迅速,已成為超16萬(wàn)億元的大市場(chǎng)。專(zhuān)家認(rèn)為,促進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行,有利于擴(kuò)大有效投資,穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本盤(pán),提升政府監(jiān)管能力和服務(wù)水平,促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效。


  推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作


  最新數(shù)據(jù)顯示,今年以來(lái),全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)新入庫(kù)項(xiàng)目481個(gè),投資額8437億元。自2014年以來(lái),累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目超過(guò)1萬(wàn)個(gè),投資額達(dá)16.6萬(wàn)億元,累計(jì)開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目和投資額占入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)、投資額的比例均為約65%,覆蓋交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老等諸多領(lǐng)域。


  “經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐探索,PPP模式在我國(guó)已經(jīng)初步成熟,在穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、暢循環(huán)、促增長(zhǎng)方面發(fā)揮著積極作用。規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行,是我國(guó)PPP事業(yè)邁上新臺(tái)階、轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展新階段的內(nèi)在要求?!鼻迦A大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長(zhǎng)董煜說(shuō)。


  今年4月份,中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議明確提出,要推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行,引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。


  規(guī)范發(fā)展需要把好“事前”關(guān),充分做好項(xiàng)目前期論證。如何把握PPP模式的主要適用范圍?《通知》明確,對(duì)于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制清晰、收益水平合理、具有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目,可采用PPP模式實(shí)施,優(yōu)先實(shí)施具有強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性、具有長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目。同時(shí),項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面依法依規(guī)做好項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、用地、環(huán)評(píng)等前期工作,科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案。


  “強(qiáng)調(diào)做好項(xiàng)目前期論證,有利于引導(dǎo)政企雙方科學(xué)合理決策。《通知》要求地方政府應(yīng)科學(xué)把握PPP模式的適用范圍、科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案等,通過(guò)充分做好項(xiàng)目前期論證工作以持續(xù)增強(qiáng)政企雙方在項(xiàng)目決策方面的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性?!北本┦兄袀悾ㄉ虾#┞蓭熓聞?wù)所合伙人周蘭萍說(shuō)。


  在推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作方面,《通知》也作出一系列明確要求。比如,對(duì)于社會(huì)各界廣泛關(guān)切的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本資質(zhì)問(wèn)題,《通知》明確地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)地方人民政府實(shí)際控制的國(guó)有企業(yè)(上市公司除外)可以代表政府方出資參與PPP項(xiàng)目,但不得作為本級(jí)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方。專(zhuān)家認(rèn)為,明確此項(xiàng)要求,一方面,從PPP改革發(fā)展理念出發(fā),防止PPP走偏變異,堅(jiān)持“做真PPP”和“真做PPP”;另一方面,有利于防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),避免本級(jí)財(cái)政出現(xiàn)“自我循環(huán)”。


  注重加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控


  值得關(guān)注的是,《通知》再次強(qiáng)化“10%紅線(xiàn)”的重要性。各地必須嚴(yán)守每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出10%的紅線(xiàn)。


  統(tǒng)計(jì)顯示,目前全國(guó)2763個(gè)有PPP項(xiàng)目在庫(kù)的行政區(qū)中,2729個(gè)行政區(qū)PPP項(xiàng)目合同期內(nèi)各年度財(cái)政承受能力指標(biāo)值在10%紅線(xiàn)以下。其中,2034個(gè)行政區(qū)財(cái)承占比低于7%預(yù)警線(xiàn),1574個(gè)行政區(qū)低于5%;有34個(gè)行政區(qū)超10%??傮w看,財(cái)政支出責(zé)任處于安全區(qū)間。


  董煜認(rèn)為,進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政承受能力管理,不僅有助于推進(jìn)地區(qū)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃,也有助于全局性把握地區(qū)財(cái)政承受能力總體水平和跨期平滑情況。


  PPP項(xiàng)目合同是約定政府方和項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)權(quán)利義務(wù)的核心,《通知》延續(xù)既有政策口徑,并進(jìn)一步要求地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面嚴(yán)格做好本級(jí)PPP項(xiàng)目合同審查,合同及相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議中嚴(yán)禁約定由政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本方回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益、承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金損失、承擔(dān)項(xiàng)目融資償還責(zé)任以及以其他名股實(shí)債方式融資等兜底條款。同時(shí),嚴(yán)禁通過(guò)簽訂抽屜協(xié)議、陰陽(yáng)合同等方式規(guī)避監(jiān)管。


  深化PPP項(xiàng)目預(yù)算管理,有利于加強(qiáng)財(cái)政收支規(guī)范,切實(shí)強(qiáng)化政府履約保障?!锻ㄖ芬螅琍PP項(xiàng)目政府方應(yīng)全面深化預(yù)算管理,將PPP項(xiàng)目合同約定承擔(dān)的股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等財(cái)政支出責(zé)任,以及取得的資產(chǎn)權(quán)益和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股息、超額收益分成、社會(huì)資本違約賠償?shù)仁杖肴婕{入預(yù)算。


  專(zhuān)家認(rèn)為,做好項(xiàng)目合同的前置審核與監(jiān)管,有助于保障PPP全生命周期規(guī)范實(shí)施?!啊锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量的抽查和復(fù)核,對(duì)此地方政府和社會(huì)資本都應(yīng)高度重視,無(wú)論是在前期方案設(shè)計(jì)還是合同簽訂和履約環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守政府債務(wù)管理規(guī)定,準(zhǔn)確把握政策‘紅線(xiàn)’?!敝芴m萍說(shuō)。


  保障項(xiàng)目陽(yáng)光運(yùn)行


  “陽(yáng)光運(yùn)行”有利于對(duì)各方形成有效監(jiān)督與約束,促進(jìn)優(yōu)化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境。在保障PPP陽(yáng)光運(yùn)行方面,《通知》則持續(xù)推動(dòng)項(xiàng)目信息公開(kāi),強(qiáng)化財(cái)政承受能力動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和信息公開(kāi)監(jiān)督管理。


  《通知》要求,地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)依托全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái),加快推動(dòng)PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開(kāi),壓實(shí)項(xiàng)目各參與方信息公開(kāi)責(zé)任,強(qiáng)化項(xiàng)目信息動(dòng)態(tài)更新,真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)反映項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況,保障社會(huì)公眾知情權(quán)。


  “加強(qiáng)信息公開(kāi),有利于增強(qiáng)市場(chǎng)透明度、降低交易成本、提高資源配置效率,切實(shí)推動(dòng)PPP項(xiàng)目行穩(wěn)致遠(yuǎn)。”董煜說(shuō)。


  對(duì)于各參與方關(guān)注的地方財(cái)政承受能力狀況,《通知》提出,省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)組織轄內(nèi)市縣財(cái)政部門(mén)定期、據(jù)實(shí)做好入庫(kù)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)和本級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)更新,動(dòng)態(tài)反映PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任情況,增強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警,以客觀呈現(xiàn)地區(qū)財(cái)力,便利投融資決策。


  “作為一項(xiàng)有力監(jiān)管手段,財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)在推行規(guī)范和信息公開(kāi)方面起到了舉足輕重的作用。特別是對(duì)于入庫(kù)項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)和本級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)更新,以實(shí)現(xiàn)對(duì)于PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任情況的動(dòng)態(tài)反映,能夠更好地發(fā)揮地方財(cái)政支出責(zé)任的監(jiān)測(cè)預(yù)警作用,也能夠從側(cè)面反映地方政府的誠(chéng)信履約能力,督促政府維護(hù)良好的營(yíng)商環(huán)境。”周蘭萍說(shuō)。 (記者 曾金華)


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