破解“土地財政依賴癥”進(jìn)入關(guān)鍵期

　　破解地方政府“土地財政依賴癥”已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時期，如何能有效化解，成為各方關(guān)注焦點(diǎn)。有專家建議，要想改善這種局面，根本上需要進(jìn)行財政體制改革，同時對于土地出讓制度還須進(jìn)一步完善。真正解決土地財政的問題，首先要改革現(xiàn)行的征地制度，同時，還得改革政府經(jīng)營土地制度，調(diào)整地方稅收來源，以此消除地方過度賣地等存量透支行為。

　　房地產(chǎn)調(diào)控的持續(xù)深入，讓一直依賴“土地財政”的地方政府倍感壓力。

　　壓力首先來自土地出讓收入的下滑。據(jù)中國指數(shù)研究院的最新統(tǒng)計，2011年全國130座城市土地出讓金總額為18634.4億元，同比減少13%。其中上海土地出讓金1260億元，位居全國第一，但與去年相比減少16.7%；北京位列第二，同比減少37.9%，降幅非常明顯。與此同時，隨著調(diào)控的深入，全國土地流拍現(xiàn)象增多，中原地產(chǎn)統(tǒng)計，2011年，全國130座城市土地流標(biāo)近900宗，同比上升223%。特別是去年最后兩個月，土地流標(biāo)數(shù)量就達(dá)到近300宗，其中居住類占到50%。

　　壓力之二來自地方政府債務(wù)的即將集中到期。為應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊，地方政府上馬大量投資項(xiàng)目，各級政府融資平臺進(jìn)行了大量融資，隨著時間的推進(jìn)，其中不少債務(wù)將進(jìn)入還款期。此前審計署公布數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，我國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計約10萬億元，從債務(wù)到期時間看，逾50%將在2011年至2013年到期。這就意味著，2012年、2013年將是地方政府還債的高峰期，如果土地出讓金的下降趨勢延續(xù)，地方政府債務(wù)還款壓力將成倍放大。

　　壓力更在于未來幾年保障房建設(shè)、水利建設(shè)等資金的大量需求。按照相關(guān)規(guī)定，地方政府的土地出讓收入中，10%需定向用于保障房建設(shè)，10%用于教育領(lǐng)域，還從2011年7月開始，提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，此外，地方政府還有數(shù)量龐大的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等待投入。特別是，隨著未來幾年保障房建設(shè)的加快，保障房資金的巨大缺口，無疑給各地方政府以較大壓力。

　　地方政府之所以壓力巨大，最根本的因素，是地方政府對土地財政高度依賴，且這一依賴由來已久。土地財政是地方政府收入的重要來源之一，有研究表明，土地招牌掛政策實(shí)施以來，地方財政收入的一半以上來自土地出讓收入，土地財政已成為很多城市地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所倚賴的模式。從“十一五”時期看，全國土地出讓成交總價款累計超過7萬億元，地方財政總收入中，土地出讓成交總價款占比從2006年的38.9%，增長到2010年的65.9%，這充分表明地方政府對土地收入的依賴越來越大。

　　今年是實(shí)施“十二五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年，是落實(shí)房地產(chǎn)市場調(diào)控的關(guān)鍵時期，此時破解土地財政依賴，對于“穩(wěn)中求進(jìn)”的經(jīng)濟(jì)工作無疑具有重要意義。

　　破解土地財政依賴癥，是房地產(chǎn)市場調(diào)控措施有效落實(shí)的需要。在此前兩年的房地產(chǎn)市場調(diào)控中，部分措施落實(shí)不到位，或者有些措施被變相松綁，其中一個重要原因，在于房地產(chǎn)市場調(diào)控，動了地方政府的“奶酪”。由此而產(chǎn)生地方政府與中央調(diào)控措施的博弈，比如限購政策的寬松、地方政府房價調(diào)控目標(biāo)的虛設(shè)等。如果能夠有效破解地方政府對土地財政的依賴，高高在上的土地價格將不復(fù)存在，高房價下降的空間將有效打開，地方政府在落實(shí)調(diào)控措施上也不會再束縛手腳，房地產(chǎn)市場的調(diào)控將得以有效落實(shí)，房價也必將會加速合理回歸。

　　破解土地財政依賴癥，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。在過去幾年，地方政府為追求經(jīng)濟(jì)增長，大量進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大量上馬工業(yè)園區(qū)、房地產(chǎn)項(xiàng)目等，經(jīng)濟(jì)增長較多地依賴城市擴(kuò)張，這造成了土地大量征用與出讓。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是未來幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線。為抓好這一主線，實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整，國家已經(jīng)出臺諸多措施，也不再強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)市場的經(jīng)濟(jì)支柱地位。因此，讓地方政府?dāng)[脫對土地出讓的過度依賴，有利于加快各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變。

　　可以說，破解地方政府“土地財政依賴癥”已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時期，如何能有效化解，成為各方關(guān)注焦點(diǎn)。

　　有專家建議，要想改善這種局面，根本上需要進(jìn)行財政體制改革，同時對于土地出讓制度還須進(jìn)一步完善。國土資源部咨詢研究中心咨詢委員黃小虎認(rèn)為，真正解決土地財政的問題，首先要改革現(xiàn)行的征地制度，同時，還得改革政府經(jīng)營土地制度，調(diào)整地方稅收來源，以此消除地方過度賣地等存量透支行為。

　　此前召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，要推進(jìn)營業(yè)稅改征增值稅和房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，合理調(diào)整消費(fèi)稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)，全面改革資源稅制度，研究推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅改革。實(shí)際上，從國外經(jīng)驗(yàn)看，作為一個完善地方稅制的舉措，房產(chǎn)稅是支撐基層政府財力的主要稅種，對縣級及以下公共教育、醫(yī)療等支出，房產(chǎn)稅都是重要支柱。對于我國而言，房產(chǎn)稅將是財稅配套改革中的重要一環(huán)，未來同樣有望成為地方稅體系中穩(wěn)定的支柱型財源。（趙洋）

來源：金融時報

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