煤炭“解困”的公共政策選擇

　　中國政府已經(jīng)作出了到2030年，實現(xiàn)20％非化石能源以及碳排放達到峰值、并盡可能提前的承諾?；茉粗?，天然氣具有強烈的增長預期，石油由于用于快速發(fā)展的交通行業(yè)，增長也會比較快，被壓縮的必然是煤炭。

　　這一大背景，加上煤價下跌已經(jīng)三年以上、今年面臨全行業(yè)虧損的小背景，讓我們有必要思考一些基礎(chǔ)性問題。

　　《煤炭工業(yè)“十二五”規(guī)劃》開篇提及，“在未來相當長時期內(nèi)，煤炭作為主體能源的地位不會改變”。近些年來，隨著霧霾問題的加重，此類的說法仍不時看到，諸如“二三十年內(nèi)不會改變”、“資源稟賦決定了煤炭主體地位不變”等等。

　　如果煤炭在一次能源消費中的比重代表其地位，那么“主體能源地位與否”的標準是什么，是70％、50％還是30％？含義相當模糊。

　　煤炭比重的下降可以有多快？“多快”從零到任意大的百分比，也同樣存在任意多的可能性。如果2015年世界各國達成2020年開始實施的深度氣候減排協(xié)議，煤炭現(xiàn)在就飽和了。但是，如果缺乏任何約束，煤炭仍將以其儲量豐富易得、直接價格低廉占據(jù)重要位置，在 2050年都不一定“見頂”。

　　從國際上看，如果沒有新的政策，煤炭的消費量還將繼續(xù)上升，特別是在東南亞、印度與非洲。這考驗整個能源系統(tǒng)的慣性與轉(zhuǎn)型難度、經(jīng)濟損失的承受能力，乃至政治領(lǐng)導人的政治心理。

　　根本的標準還在于從全社會的角度，實現(xiàn)既定的減排目標，哪些方式是成本最低的。成本低的減排選擇，應該首先去實現(xiàn)與采用。那么，提高煤炭的排放清潔化程度一定比直接棄用煤炭的減排成本低嗎？

　　這不一定，比如在脫硫水平已經(jīng)很高的情況下進一步提高標準，比如加裝碳回收的CCS裝置，既增加大量投資又損失能源效率，往往比不上直接實現(xiàn)煤炭的替代。

　　這也是為何理論上，基于各種政策目標的平衡，爭論是直接走向綠色（go for green directly）還是加強末端治理（end of pipeline measures）哪個更經(jīng)濟有效的原因。

　　從更一般的角度，這種對各種能源“定位”的傳統(tǒng)思路，定位為“好”的就照顧、維護，定位為“壞”的就打擊，是對很多連續(xù)性問題的二值簡化，已經(jīng)無法處理現(xiàn)實中的復雜問題。這種定位，很容易對所謂“壞”的懲罰過頭，對“好”的獎勵過度。

　　目前經(jīng)濟形勢下，煤炭電力產(chǎn)能嚴重過剩，而電價仍舊高高在上。所謂節(jié)能減排力度要維持，就不能降電價的做法，有“過頭”之嫌。

　　這種定位的模式如果持續(xù)，對煤炭的未來也不是好消息，因為它意味著煤炭有被定位為“落后能源”的風險，如同很多NGO宣稱的那樣。主體地位，這一并不確切的判斷與信條，即使從煤炭行業(yè)本身出發(fā)，也不值得捍衛(wèi)。

　　氣候政策如果繼續(xù)加碼，那么煤炭的命運可能就注定了——大幅度與更快地下降。

　　除了能源替代的經(jīng)濟性問題，就業(yè)這一社會問題也是決策層必須考慮的。當前，僅煤炭開采與洗選環(huán)節(jié)就容納了580萬人就業(yè)。

　　這種情況下，煤炭行業(yè)的問題就成為了一個公共政策問題。

　　煤炭消費下降乃至逐步淘汰，都是經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史必然，但也應把握相應的節(jié)奏。首先國內(nèi)氣候政策不應繼續(xù)加碼，其次要提高公共政策的有效性。

　　目前，是由能源主管部門負責煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型解困。但該部門出臺的一系列政策，包括行政主導型的兼并重組、限產(chǎn)減產(chǎn)、掛鉤煤炭采購與發(fā)電小時數(shù)，將負擔定向到其他行業(yè)（比如電力）或者企業(yè)（比如經(jīng)營情況尚可的企業(yè)），甚至組建煤炭寡頭“卡特爾”等，都屬于對微觀經(jīng)濟的不當干預。

　　實際上，煤炭解困的政府職能，應從能源主管部門中移出，更多地轉(zhuǎn)移到財稅、民政部門。前者解決煤炭行業(yè)稅負負擔問題，后者處理企業(yè)經(jīng)營困難、破產(chǎn)等帶來的社會問題。（作者為卓爾德北京環(huán)境咨詢與研究中心首席能源經(jīng)濟師）

來源：中電新聞網(wǎng)

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