財政資源如何下鄉(xiāng)

　　財政資源如何下鄉(xiāng)是個讓人頭疼的問題。

　　在縣市一級調(diào)研，普遍反映中央財政支農(nóng)資金項目太多太濫，在農(nóng)村到處撒胡椒面，不能起到應有的支農(nóng)作用；認為中央支農(nóng)資金應當以縣為單位統(tǒng)籌，整合資金發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或建設農(nóng)村。具體辦法就是將中央專項轉(zhuǎn)移支付變成一般財政資金，在縣級統(tǒng)籌，由縣級政府統(tǒng)籌建設。

　　毫無疑問，縣級政府比中央政府更了解農(nóng)民需要什么、農(nóng)村需要什么。問題是，縣級政府是否會將中央資源用去做中央希望地方做的好事，而不是用在其他地方？在中國歷來的條塊關系中，就有一放就亂、一收就死的循環(huán)。

　　所謂一收就死，就是中央通過條條、通過部辦委局系統(tǒng)來下達任務，轉(zhuǎn)移資源，為了防止地方挪用資源改變用途，中央下達的任務就必定是十分具體甚至盡可能標準化的。越具體、越是標準化，就越缺少適應性，就越難以適合中國基層千差萬別的需求和實際。

　　要讓中央下達的任務或轉(zhuǎn)移的資源適合地方的實際，中央就只能有很原則的規(guī)定、很抽象的要求。一旦原則和抽象，地方就會變通，將本來應當用于A處的資源用到了B處，將本來應當認真完成的任務草草應付。最終的結(jié)果是，中央不得不對地方加強監(jiān)察，不得不進行明確規(guī)定，或者不得不收權(quán)。

　　示范點能否起到示范作用

　　那么，縣市一級政府該如何使用資金支農(nóng)呢？相對于中央部辦委局，縣級政府當然更了解當?shù)剞r(nóng)村的情況，也就可以更接地氣有針對性地將支農(nóng)資源用在刀刃上。問題是，縣級政府在使用支農(nóng)資源時，決策者本人并非真正支農(nóng)資源的受益人，且決策人有自己的決策偏好甚至個人利益。

　　有兩種縣級政府使用資金時的表現(xiàn)：

　　其一是支農(nóng)資源投向利益關系人，從而形成自上而下的資源轉(zhuǎn)移與自下而上的利益尋租的結(jié)合，由此形成我們所說“分利秩序”?？h級支農(nóng)資源被用到了各種利益關系人上面的情況，在當前各種下鄉(xiāng)資源中普遍存在。以至于湖北一個農(nóng)業(yè)大縣農(nóng)業(yè)局局長講，現(xiàn)在各種資源下鄉(xiāng)，造成農(nóng)業(yè)企業(yè)整天不是琢磨市場，而是琢磨市長，琢磨政策，琢磨如何套政策之利。地方政府使用資源的自主權(quán)越大，這個尋租空間就越大，出這種問題的可能就越大。

　　第二種表現(xiàn)是將大量資源集中使用到點上去。使用到點上的好處是資源使用看得見，且資源使用起來相對比較安全，不容易出事。李祖佩研究縣級治理，發(fā)現(xiàn)縣級政府喜歡打造示范點，喜歡將大量資源集中使用到示范點上。一般情況下，示范點的選擇有三個前提，一是村干部得力，有能力對接大量的自上而下的資源；二是村莊有一定產(chǎn)業(yè)基礎；三是示范點的數(shù)量要少。

　　各種資源使用到點上，很快就可以極大改變示范點的面貌，形成看得見的效果，同時，各種資源集中到少數(shù)點上，資源的使用就不太容易出現(xiàn)問題，尤其可以防范自下而上的尋租和自上而下的腐敗。在各種項目資金落地容易出現(xiàn)貪腐的情況下，將全縣項目資金集中使用到示范點上，更有能力保證項目資金的安全落地。而由于村干部得力，各種項目資源落到示范點上也比較容易落地。

　　問題是，項目資金落到示范點上，即使成績看得見，即使項目資金可以安全落地，即使治理成本低，示范點的作用畢竟只是為了示范。自上而下轉(zhuǎn)移支農(nóng)的財政資金目的是為農(nóng)民服務，是要廣泛支農(nóng)，而不是要將資源堆積在某一個狹小區(qū)域。

　　并且這些示范點的經(jīng)驗還不可復制。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說：“有的村，連續(xù)幾年投入幾個億，示范、示范、再示范，各種項目資金集中到一起，根本就不可以復制，哪里有什么示范作用？”

　　示范點當然不只是行政村，還包括所謂的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的龍頭企業(yè)。某縣農(nóng)業(yè)局局長說，“政府扶持龍頭企業(yè)的方式必須轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在很多私人企業(yè)，國家?guī)浊f甚至幾億元投入進去，結(jié)果卻是‘一家獨大、壟斷市場、綁架政府’，甚至將政府扶持資金用到房地產(chǎn)市場上去了”。湖北一個縣級市最近十多年僅在一個示范村就投入各種財政資金達3億元左右，這個示范村顯然不可能起到示范作用，因為這個示范村是集該市10年幾乎所有可以機動出來的支農(nóng)資金之力完成“示范”的。雖然目前該市正在打造另外一個示范村，問題是，這個市有500多個行政村，要花多少年才可以將全市的所有行政村打造一遍呢？

　　讓農(nóng)民參與決策

　　中央之所以要向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，顯然不是因為國家財政的錢太多了、沒有地方用，而是因為農(nóng)村欠賬太多，稅費改革后，過去農(nóng)村公共工程和公益事業(yè)建設以農(nóng)民自籌為主的模式又解體了，中央不得不千方百計地籌資支農(nóng)。中央支農(nóng)資金不是為了錦上添花，而是要雪中送炭，中央資源轉(zhuǎn)移支農(nóng)是為了給農(nóng)業(yè)“保底”，是為了維持農(nóng)民與農(nóng)村的基本秩序。

　　一般來講，我們會說撒胡椒面是不好的，也是不對的，因為這種撒胡椒面將有限寶貴的資源分散了，不能集中資源辦大事。但問題是，地方將有限的支農(nóng)資源集中到少數(shù)不可復制的所謂“示范點”，甚至私人龍頭企業(yè)上去后，之前所有農(nóng)民都可以雨露均沾的國家資源，現(xiàn)在卻可能根本沒有任何機會受益，這樣的資源下鄉(xiāng)又有什么用處？

　　撒胡椒面，其實問題是怎么個撒法。撒過比不撒要好，撒的方式對頭，說不定會有奇效。

　　還以前述某市為例，全市村級債務有4.21億元，500多個村，只有26個村不欠債。村級債務對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了巨大的負面影響。如果該市將最近10年用于示范村的3億多元項目資金用來解決全市村級債務，就可以發(fā)生奇效。

　　該市每年投入到那個示范村的財政資金達3000萬元，平均到每個行政村可以有6萬元的資金。一個村有6萬元，可以辦成很多事情。2002年，我從外面籌集了幾十萬元資金，在湖北荊門五個村搞農(nóng)村公共品供給的試點，按每村每年4萬元預算，由村民代表會議討論決定如何用這每年的4萬元，規(guī)定這個錢只能用于公共工程和公益事業(yè)。結(jié)果效果出奇的好，每年4萬元投入發(fā)揮出了遠超4萬元的經(jīng)濟與社會效益。

　　效果為什么好？因為這筆錢如何使用的決策者正是其受益人，村民可以通過村民代表會議來決策如何最大化這4萬元資金的效用。自外而內(nèi)的資源與自下而上的村民自治結(jié)合起來，就可以形成農(nóng)民的主動性和主體性，就可以有效使用好資源，就可以讓有限的資源發(fā)揮最大的作用。在資源使用上面，讓農(nóng)民這個最終受益人參與進來具有決策權(quán)，而不是讓自上而下的條條以及縣級政府的塊塊來決定資源如何使用，這個資源才可以真正有效地使用好。

　　總的來講，中央自上而下的轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金，目的并不是要打造個別的典型示范，而是要真正解決當前農(nóng)村中存在的諸多問題，與其由縣級政府來統(tǒng)籌各種項目資金以打造個別示范村或扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，不如仍由“條條”來實施可以讓農(nóng)民有較大獲益面的各項工程。

　　中央在轉(zhuǎn)移資金時，減少專項資金、增加一般轉(zhuǎn)移支付也許是對的，前提是這些一般轉(zhuǎn)移支付要轉(zhuǎn)移到真正受益的農(nóng)民那里，要讓農(nóng)民真正參與進來，要充分發(fā)揮村民自治建設的成果，讓農(nóng)民自下而上對公共品需求偏好的表達可以與自上而下的轉(zhuǎn)移資源相對接，從而真正讓中央從牙縫里節(jié)省出來的轉(zhuǎn)移資源可以在農(nóng)村起到雪中送炭、保底農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本秩序的作用。

　　轉(zhuǎn)自：第一財經(jīng)日報

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