央企整合面臨的四大問題

　　[通過行政手段集中某一個行業(yè)的國有資本密集度，是加強還是弱化央企對產(chǎn)業(yè)的控制力和創(chuàng)新力？從歷史經(jīng)驗來看，這樣整合的央企容易出現(xiàn)大而不強、缺乏活力的結(jié)果]

　　自2015年4月中國南北車合并后，央企整合拉開了序幕。8月7日中遠集團和中海集團宣布進入整合程序，近日又有消息人士證實招商局集團與中國外運長航集團也將進入重組整合。那么，至此交通運輸業(yè)的四大央企就都在整合名單上了。

　　那么，這些央企整合的原因何在呢？有人分析四大航運集團的合并重組是因航運業(yè)產(chǎn)能過剩、企業(yè)虧損造成。合并有利于剔除無效產(chǎn)能，有利于老舊運力退出，降低單位運輸成本。

　　筆者不同意這個觀點：第一，整合中涉及的招商局集團和外運長航并不是虧損企業(yè)，招商局集團屬于投資平臺，產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，其中的物流板塊規(guī)模不大，外運長航集團的航運業(yè)務(wù)比重不大，主要業(yè)務(wù)是國際航運的輔助性服務(wù)，如貨代、船代、報關(guān)等。除了油運合資、物流外，其他交叉業(yè)務(wù)板塊不多，或不是集團的主營業(yè)務(wù)。第二，全球金融危機后，航運業(yè)陷于持續(xù)性的衰退和危機中，的確存在運力相對過剩問題，但中遠和中海作為世界排名靠前的航運企業(yè)，其業(yè)務(wù)發(fā)展有一定交叉，主要是國際集裝箱運輸，即使在這個領(lǐng)域，兩家企業(yè)也有不同的地區(qū)和客戶的側(cè)重點，航線布局不盡相同。超大型企業(yè)整合是一個戰(zhàn)略舉措，影響非常長遠，不可能根據(jù)一時盈虧來做調(diào)整。

　　筆者認為還是要把這些央企整合放在中國經(jīng)濟改革轉(zhuǎn)型的大背景下，站在國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局的高度進行檢視。

　　央企戰(zhàn)略重組歷程

　　迄今為止，國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局已經(jīng)多次調(diào)整，按照《國有企業(yè)改革實錄》邵寧主編的提法，央企的戰(zhàn)略重組以2002年為分界嶺，分成兩個歷史階段：

　　第一階段：打破壟斷，拆分央企。

　　2002年前，主要是政府通過行政手段直接推動企業(yè)的重組。其特點一是將困難企業(yè)并入優(yōu)勢企業(yè)，目的是實現(xiàn)國有企業(yè)走出困境；二是對一些帶有行業(yè)壟斷性的公司進行分拆重組。

　　這輪央企拆分的力度非常大，范圍涉及關(guān)系國計民生的眾多重要行業(yè)，這輪拆分使得眾多央企特別是一些壟斷行業(yè)央企開始試水市場經(jīng)濟，成為自主經(jīng)營的市場主體，嘗試建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。這為這些行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)競爭帶來了前所未有的活力，開啟了市場經(jīng)濟競爭的公平、公正、公開體制之窗。

　　第二階段：規(guī)劃指導(dǎo)，有序推進。

　　2003年國務(wù)院國資委成立后，推動央企之間的重組成了履行出資人職能的重要內(nèi)容，針對所謂央企分布過寬、功能分割、資源配置分散、歷史包袱過重、資源難以合理流動等問題，對其中主業(yè)突出、經(jīng)營規(guī)模大的企業(yè)，作為該領(lǐng)域資源整合的主體，推進兼并聯(lián)合；對其中主業(yè)較為清晰、規(guī)模較大的企業(yè)，業(yè)務(wù)相近的進行聯(lián)合重組或進入特大型企業(yè)集團；對大量的中小企業(yè)，通過多種途徑，在市場競爭中優(yōu)勝劣汰。

　　按照前國資委副主任邵寧的總結(jié)：這個階段的整合是在新設(shè)立的國資委指導(dǎo)下進行的，主要工作一方面對前期的分拆重組進行必要完善；另一方面，積極穩(wěn)步推進所出資企業(yè)的重組整合，將監(jiān)管初期的196戶通過吸收合并等方式，逐步調(diào)整到百多戶。

　　隨著中國經(jīng)濟進入三期疊加，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正處在深刻轉(zhuǎn)型中，政府決策層決意繼續(xù)推動央企大整合。

　　2015年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》下稱《指導(dǎo)意見》中點出了央企整合的方向和要求：緊緊圍繞服務(wù)國家戰(zhàn)略，落實國家產(chǎn)業(yè)政策和重點產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整總體要求，優(yōu)化國有資本重點投資方向和領(lǐng)域，推動國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點基礎(chǔ)設(shè)施集中；向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。

　　關(guān)于國有企業(yè)和市場經(jīng)濟的關(guān)系，《指導(dǎo)意見》認為總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟融合，運行質(zhì)量和效益明顯提升。

　　9月25日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》，要求在商業(yè)類和公益類國企中推進混合所有制改革，商業(yè)類細分成充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域、重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域兩類，前者要求國有資本參股，可進可退；后者要求是國有資本控股，存在改革的底線。

　　在公益類的國有企業(yè)混合所有制改革上，如在水電氣熱、公共交通、公共設(shè)施等提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)和領(lǐng)域，通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。

　　央企整合面臨四個問題

　　那么，這兩類的國有企業(yè)混合所有制改革與央企大整合有什么內(nèi)在關(guān)聯(lián)？縱觀歷史上央企整合的經(jīng)驗教訓(xùn)，有這樣幾個問題值得深入思考和探討：

　　一、這輪央企大整合的市場依據(jù)是什么？

　　《指導(dǎo)意見》非常原則地指出：堅持以市場為導(dǎo)向，以企業(yè)為主體，有進有退、有所為有所不為，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，增強國有經(jīng)濟整體功能和效率。

　　有關(guān)部委尚未出臺具體方案和實施細則。

　　但在上輪整合中，2004年國資委出臺了《關(guān)于中央企業(yè)國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整若干重大問題的思考》，提出“五個優(yōu)化”和“四個集中”的工作指導(dǎo)思想，重點選擇了石油石化、冶金、機械裝備、汽車、電信、煤炭、商貿(mào)、交通運輸、建筑業(yè)和投資業(yè)等21個業(yè)務(wù)板塊進行調(diào)研，形成了相關(guān)行業(yè)的資源整合和企業(yè)重組思路課題研究報告。

　　按照2003年統(tǒng)計，國資委管轄的央企數(shù)量為189家，經(jīng)過十余年調(diào)整合并，目前是112家。按照國資委的原來設(shè)想，應(yīng)減少到50~60家的范圍。非國資委管轄的其他央企整合目標，尚不得而知。

　　而這輪整合的直接原因是什么？市場人士有幾種猜測：

　　1。從第二輪央企整合結(jié)果看，似沒有最終完成規(guī)定動作。因此市場人士認為目前幾組宣布整合的央企案例表明，這輪整合應(yīng)該是承接完成上輪整合的目標和任務(wù)，完成國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略布局。

　　2。海內(nèi)外市場的惡性競爭。據(jù)一些媒體報道，在一些行業(yè)內(nèi)存在同類央企的產(chǎn)品和服務(wù)過度競爭的問題，也伴隨著一些腐敗行為，造成國有資產(chǎn)流失。另外，也存在重復(fù)投資和生產(chǎn)能力相對過剩的問題。

　　這是兩個值得深思的問題。

　　第一，通過行政手段集中某一個行業(yè)的國有資本密集度，是加強還是弱化央企對產(chǎn)業(yè)的控制力和創(chuàng)新力？從歷史經(jīng)驗來看，這樣整合的央企容易出現(xiàn)大而不強、缺乏活力的結(jié)果。

　　第二，如何衡量央企的競爭行為是否合理？

　　惡性競爭、產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟發(fā)展過程中必然會出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，按照馬克思的市場經(jīng)濟三大規(guī)律，自由市場競爭會帶來產(chǎn)能過剩和兩極分化問題，結(jié)果就是優(yōu)勝劣汰，劣勢企業(yè)走向破產(chǎn)倒閉。私營經(jīng)濟也是遵循這個市場規(guī)律要求不斷新生或倒閉的。

　　另一方面，央企的出資人是政府，政府同時也是社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者，擁有全面和豐富的經(jīng)濟信息和調(diào)控資源。政府具有這兩種身份，為何不能對央企的重復(fù)投資進行及時干預(yù)和調(diào)控？集中、整合是一種事后調(diào)控，這不是恰恰證明了國有經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)布局目標做不到事前、事中調(diào)控嗎？在這種情況下，強調(diào)央企的經(jīng)濟戰(zhàn)略布局意義何在？

　　二、產(chǎn)業(yè)集中度提高，央企活力會增強嗎？

　　按照傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織理論，產(chǎn)業(yè)集中通常是指在社會生產(chǎn)過程中，企業(yè)規(guī)模擴大的過程。它表現(xiàn)為全部企業(yè)中僅占很小比例的企業(yè)或數(shù)量很少的企業(yè)，積聚或支配著占很大比例的生產(chǎn)要素。一般來說，一個行業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度較高，會影響到該行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的自由競爭程度，不利于建立市場公平、公正的規(guī)則。

　　從目前公布的幾個整合央企的業(yè)務(wù)來看，既有合并同類項，也有上下游產(chǎn)業(yè)合并。從行業(yè)地位來看，這些央企已經(jīng)是行業(yè)中的前三名，有的企業(yè)營業(yè)收入規(guī)模已進入世界企業(yè)500強。這樣的強強整合一定會加強國有資本在相關(guān)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的集中度，會進一步提高這些央企在產(chǎn)業(yè)中的話語權(quán)和定價權(quán)，但這些行業(yè)的不完全競爭情況會加劇，容易形成少數(shù)寡頭企業(yè)，走向產(chǎn)品或服務(wù)壟斷、半壟斷，不利于這些行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

　　《指導(dǎo)意見》繼續(xù)秉持了增強國企活力為中心的提法。這是衡量企業(yè)是否融入市場經(jīng)濟的一個基本指標。央企活力是一個歷史和現(xiàn)實的難題，一般認為還是和企業(yè)規(guī)模較大、管理層次多、市場反應(yīng)慢有關(guān)，另外，成員企業(yè)多，情況復(fù)雜，管理多采取一刀切的做法，精細化管理難。

　　而合并后的巨無霸央企很可能繼續(xù)惡化這些痼疾，出現(xiàn)大而不強。

　　三、一股獨大現(xiàn)象會更為突出嗎？

　　按照《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》中要求，商業(yè)類和公益類國企會推進混合所有制改革，國資是否控股取決于行業(yè)是否重要或是否關(guān)鍵領(lǐng)域。這造成社會一定程度上的困惑：一方面，央企整合加速了行業(yè)中國有資本的集中，不利于社會資本以企業(yè)形式自由競爭；另一方面，又鼓勵社會資本進入這些央企或其成員企業(yè)內(nèi)部，參股或控股。似乎兩者存在邏輯矛盾。

　　筆者認為，對國有資本控股的國企來說，社會資本進入會完善法人治理結(jié)構(gòu)，逐步建立有效的利益制衡力量，但不能改變一股獨大的現(xiàn)象。如現(xiàn)在每家央企都有至少一個海內(nèi)外上市公司，甚至有的央企有5~6個上市或公眾公司，但仍沒有根本解決好治理結(jié)構(gòu)中的一股獨大的問題。混改更不具有這個力度。

　　對國有資本不需要控股的行業(yè)和企業(yè)來說，同類央企之間的整合就失去了經(jīng)濟意義，完全可以通過混改的方式解決國有資本退出的問題。而不是先整合起來，再去混改。另外，隨著央企的不斷合并，資產(chǎn)規(guī)模巨大，政府作為出資人的股份數(shù)額可能大到社會資本難以參與“混改”，望而卻步。

　　筆者認為，一股獨大隨著央企整合進程會更趨復(fù)雜化：

　　其一，國有企業(yè)一直存在雙重目標要求，一方面是企業(yè)性質(zhì)的自利性，通過向市場提供產(chǎn)品和服務(wù)，獲得企業(yè)發(fā)展所需利潤，不斷提高員工的收入。

　　另一方面，國企又是出資人——政府的公共政策工具，必須執(zhí)行社會和產(chǎn)業(yè)政策目標。由于每個階段社會經(jīng)濟發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)不同，特別是中國經(jīng)濟融入國際市場的深度和廣度日益深入，國企承擔的任務(wù)和目標也處在變化中。政府的社會和產(chǎn)業(yè)目標的達成，并非首先考慮成本和價格因素，因此對國企特別是央企發(fā)展容易出現(xiàn)兩難選擇，多數(shù)情況下企業(yè)目標最終是服從其社會目標的。

　　其二，從產(chǎn)權(quán)管理架構(gòu)來看，可能形成國資委、國有資本投資或經(jīng)營公司、央企三層管理架構(gòu)。

　　國有資本投資或經(jīng)營公司目前是一個不清楚責權(quán)利關(guān)系的管理夾層，能否真正隔離出資人和經(jīng)營者，是一個尚未得到實踐檢驗的問題。比較明顯的是，這個管理夾層首先會增加管理層次和管理成本，少了一個兒子，卻多了一個老子，機構(gòu)數(shù)量也難以有根本的變化。另外，這個層次缺乏成熟的專業(yè)人才，從人員來源來看，很有可能是國資委或其他部委分流人員的主渠道，管理行政化堪憂。

　　四、一些央企整合會不會出現(xiàn)貌合神離？

　　據(jù)媒體報道，在宣布中遠和中海整合的消息后，就有這些單位的員工擔心，會不會出現(xiàn)整合失敗的情況。中遠、中海兩家集團的整合涉及到多類資產(chǎn)、多種業(yè)務(wù)、多個上市公司，波及雙方超過10萬名員工，如重組不成功，對所在行業(yè)和企業(yè)來說，會引起一些問題。

　　前一輪央企整合中不乏一些企業(yè)整合失敗的案例，也未見權(quán)威部門檢討其中原由得失。一些各方看起來都不錯的思路方案，為何重組后會走向失?。窟@也是這輪整合中亟須反思的問題。因為對于央企這樣規(guī)模的企業(yè)來說，整合失敗的社會代價巨大。

　　轉(zhuǎn)自：第一財經(jīng)日報

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