自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的五個基本問題

　自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，是生態(tài)文明的一項基本制度，關(guān)系自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、保護等各方面。建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，是生態(tài)文明體制改革的重點和難點所在，需要從理論和實踐兩方面加深認識和不斷探索。

　　首先要弄清楚產(chǎn)權(quán)的含義。所謂產(chǎn)權(quán)，就是財產(chǎn)權(quán)的簡稱，是法定主體對財產(chǎn)所擁有的各項權(quán)能的總和?；蛘呤侵敢欢ń?jīng)濟主體依法對特定經(jīng)濟客體資產(chǎn)所有、使用、處分并獲取相應(yīng)收益的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)有三個基本要素，一是產(chǎn)權(quán)主體，即享有或擁有財產(chǎn)所有權(quán)或具體享有所有權(quán)某一項權(quán)能以及享有與所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)利的人自然人、法人、單位、組織或國家；二是產(chǎn)權(quán)客體，即產(chǎn)權(quán)權(quán)能所指向的標的，亦即產(chǎn)權(quán)主體可以控制、支配或享有的具有經(jīng)濟、文化、科學(xué)等價值的物質(zhì)資料以及各類無形資產(chǎn)；三是產(chǎn)權(quán)權(quán)利，即產(chǎn)權(quán)主體依法對產(chǎn)權(quán)客體行使的一組權(quán)利和享受的相應(yīng)利益。產(chǎn)權(quán)權(quán)利是產(chǎn)權(quán)的核心，由一系列的權(quán)利構(gòu)成，包括所有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收受益權(quán)，這些權(quán)利又往往稱為“權(quán)利束”，其中最核心的是收受益權(quán)。

　　其次要弄清楚什么是產(chǎn)權(quán)制度。所謂產(chǎn)權(quán)制度，是以產(chǎn)權(quán)為依托，對財產(chǎn)關(guān)系進行合理有效組合和調(diào)節(jié)的制度安排。具體表現(xiàn)為以特定的生產(chǎn)資料所有制為基礎(chǔ)，對財產(chǎn)占有、支配、使用、收益和處置過程中所形成的各類產(chǎn)權(quán)主體的地位、行為權(quán)利、責(zé)任、相互關(guān)系等加以規(guī)范的法律制度。產(chǎn)權(quán)制度的作用就在于賦予產(chǎn)權(quán)主體占有的合法性，明晰產(chǎn)權(quán)主體及其關(guān)系，激勵產(chǎn)權(quán)主體高效率利用和有效保護資產(chǎn)。

　　再談?wù)勛匀毁Y源產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵與特性。所謂自然資源產(chǎn)權(quán)，是指自然資源所有、占有、處分、受益權(quán)利的總和。自然資源產(chǎn)權(quán)往往具有如下特性：以固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)為主，尤其表現(xiàn)為不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)；以物權(quán)為主，同時也表現(xiàn)為債權(quán)及股權(quán)；是有形產(chǎn)權(quán)與無形產(chǎn)權(quán)的混合；具有突出的空間毗鄰性、時間關(guān)聯(lián)性和類別關(guān)聯(lián)性特征；權(quán)利束的可分離性，即往往發(fā)生自然資源所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)的分離，以及所有權(quán)與處分權(quán)的分離等。自然資源產(chǎn)權(quán)，按資源種類可分為土地產(chǎn)權(quán)地權(quán)、水資源產(chǎn)權(quán)水權(quán)、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)礦業(yè)權(quán)、礦權(quán)或礦產(chǎn)權(quán)、森林資源產(chǎn)權(quán)林權(quán)、其他資源產(chǎn)權(quán)，其中土地資源產(chǎn)權(quán)往往是其他資源產(chǎn)權(quán)的載體；按產(chǎn)權(quán)主體可以分為公有、私有、共有，在我國沒有私有產(chǎn)權(quán)的自然資源，全部為公有，包括全民所有和集體所有兩種公有形式。

　　最后是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，是關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)、主體行為、權(quán)利指向、利益關(guān)系等方面的制度安排。亦可理解為關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的形成、設(shè)置、行使、轉(zhuǎn)移、結(jié)果、消滅等的規(guī)定或安排。自然資源資產(chǎn)公有全民所有和集體所有兩種形式，全民或集體共享自然資源資產(chǎn)的福利，自然資源資產(chǎn)福利接受全民或集體的監(jiān)督，是我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的根本特征。

　　產(chǎn)權(quán)問題，在市場經(jīng)濟體系中歷來都是一個基礎(chǔ)性、焦點性問題。自然資源產(chǎn)權(quán)或自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題，更是自然資源資產(chǎn)問題系列中最為基礎(chǔ)、最為敏感的問題，也是最為棘手、最為困難的問題。解決不好產(chǎn)權(quán)問題，就會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體不明、自然資源資產(chǎn)的其他問題就無從談起。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，是生態(tài)文明制度體系的一項基本制度，其重要性主要體現(xiàn)在兩個方面：

　　其一，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度直接關(guān)系到自然資源資產(chǎn)的歸屬關(guān)系是否清晰、主體責(zé)任是否清晰、主體權(quán)利是否明確、主體利益能否實現(xiàn)，從而關(guān)系到自然資源資產(chǎn)能否得到有效的保全、能否得到合理的利用，能否實現(xiàn)應(yīng)有的效果，關(guān)系到自然資源資產(chǎn)的增值或貶值，進而關(guān)系到國家和民族生存和發(fā)展必不可少的自然資源基礎(chǔ)能否得到維系和加強。

　　其二，鑒于多數(shù)生態(tài)環(huán)境問題往往是由于自然資源開發(fā)利用保護不當所引致的，因此，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度還關(guān)系到大氣、水、土壤環(huán)境能否有效得到保護和改良，也關(guān)系到農(nóng)田、草場、森林、水域及海洋等生態(tài)系統(tǒng)能否得到保護、修復(fù)和改良。從另外一個角度看，生態(tài)環(huán)境本身亦可視作廣義自然資源資產(chǎn)的重要組成部分。

　　判斷自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)劣，關(guān)鍵是一要看自然資源資產(chǎn)本身的變化情況，也就是看自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的施行是導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)增加了還是減少了，導(dǎo)致增加了就是好制度，反之則是不好的制度。要判斷自然資源資產(chǎn)本身的變化，加強自然資源資產(chǎn)監(jiān)測、統(tǒng)計、核算和審計是必不可少的，這也是探索開展自然資源資產(chǎn)負債表編制和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目的所在。二要看自然資源資產(chǎn)收益的變化和分配情況，導(dǎo)致經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)收益增加，并且收益分配相對公平合理的制度是好制度，反之亦然。加強全民所有自然資源資產(chǎn)收益及其分配的監(jiān)管和改革，是進一步改進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要選擇。

　　再進一步做更加理性的分析。判斷自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)劣，應(yīng)主要看三個方面，其一是看自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體是否明確、主體責(zé)任是否清晰，顯然導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體缺位或其責(zé)任不明確的制度不是好制度。其二是看自然資源資產(chǎn)權(quán)利的完備性如何，特別是處分權(quán)、收益權(quán)是否完備，顯然導(dǎo)致資產(chǎn)權(quán)利不完備、有缺失的制度不是好制度，特別是極易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體的自然資源資產(chǎn)處分權(quán)和收益權(quán)缺失或不充分的制度不是好制度。其三是看自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的有效性，重點看制度的合法性如何，是否與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)相容，這就是制度可容性，顯然與法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定有矛盾的制度，其有效性是有根本問題的；同時還要看自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度實施的社會環(huán)境或民心民意基礎(chǔ)如何，與多數(shù)民眾期望相背離的制度顯然不是好制度。

　　我國目前的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，是建國60多年來經(jīng)過至少四次重大變化而形成的，這些變化和調(diào)整是與每個時期所確立的國家大政方針高度關(guān)聯(lián)的。我國現(xiàn)行的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度大致形成于1990年代初，為我國新時期改革開放、構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體系、支撐經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展做出了重要貢獻。但同時，也暴露出諸多問題：

　　其一是對資產(chǎn)價值的認識問題。對自然資源資產(chǎn)的非經(jīng)濟價值認識嚴重不足，導(dǎo)致過度強調(diào)和追求自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值，忽視和削弱自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價值、文化價值，并由此而導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)的過度消耗甚至嚴重浪費，進而削弱了經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展所依賴的自然資源資產(chǎn)存量。

　　其二是產(chǎn)權(quán)主體的合理性問題。自然資源產(chǎn)權(quán)主體為國家和集體兩種形式。兩個主體的法律地位、經(jīng)濟利益安排地位等有著顯著差異，表現(xiàn)為國家主體地位的優(yōu)越性和優(yōu)先權(quán)，以及集體主體地位的從屬和涉后性。

　　其三是產(chǎn)權(quán)邊界的清晰性問題。各類自然資源之間、各產(chǎn)權(quán)主體之間，往往不同程度地存在產(chǎn)權(quán)邊界不清晰的問題，并由此導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)主體之間的利益沖突，以及各類自然資源之間用途及監(jiān)管責(zé)任的重疊或缺失等，導(dǎo)致自然資源處置和利益中的矛盾，進而影響到自然資源利用和收益分配的公平與效率。

　　其四是產(chǎn)權(quán)權(quán)能的完整性問題。產(chǎn)權(quán)是權(quán)利束，缺一不可。現(xiàn)實中，往往存在處置權(quán)或受益權(quán)的缺失、錯位或受到不同程度的侵害等問題。特別表現(xiàn)為集體產(chǎn)權(quán)主體的資源處置權(quán)的殘缺或易位，以及受益權(quán)的缺失或受到侵害。

　　其五是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的順暢度問題。資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移順暢與否，直接關(guān)系到資源利用的效率高低。目前，資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移還存在體制、機制及媒介等方面的問題，并由此影響到產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的順暢性，進而影響到產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)模、效率和效果，于資源高效利用不利。

　　最后是收益格局的合理性問題。資源產(chǎn)權(quán)問題的核心是收益問題。能否保障資源產(chǎn)權(quán)主體獲得應(yīng)得收益，是衡量資源產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)劣的關(guān)鍵。目前資源產(chǎn)權(quán)制度尚不能保障產(chǎn)權(quán)主體獲得應(yīng)得資源收益，既表現(xiàn)為國有產(chǎn)權(quán)主體的資源收益流失的問題，也表現(xiàn)為集體產(chǎn)權(quán)主體的資源收益受到侵害的問題。國有和集體產(chǎn)權(quán)主體的資源收益往往不同程度地存在收益流失或侵害的問題。

　　自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革是個重要而復(fù)雜的理論和實踐問題。在此，僅僅簡要談幾點看法。關(guān)于方向，我們認為應(yīng)堅持主體結(jié)構(gòu)合理、產(chǎn)權(quán)邊界清晰、產(chǎn)權(quán)權(quán)能健全、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢、利益格局合理的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革總體方向。

　　其一是主體結(jié)構(gòu)合理。要進一步完善由全民或國家所有者和集體所有者共同組成的中國特色自然資源產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)，強調(diào)各類產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)的平等與均衡。

　　其二是產(chǎn)權(quán)邊界清晰。厘清各類自然資源之間、各類產(chǎn)權(quán)主體之間的資源產(chǎn)權(quán)邊界。重點厘清農(nóng)、林、草資源之間，礦產(chǎn)與土地、水資源之間的產(chǎn)權(quán)邊界；重點厘清國家和集體資源產(chǎn)權(quán)的邊界。

　　其四是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢。以消除資源管理體制和資源配置機制等方面的障礙為突破口，促進資源產(chǎn)權(quán)順暢、有效流轉(zhuǎn)。

　　最后是利益格局合理。以切實保障國家利益和集體利益為核心，改進資源利益分配格局，提高資源利益格局的合理性。（作者谷樹忠系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員；作者李維明系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員）

　　轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報

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