“十三五”電力規(guī)劃的新形勢(shì) 新問(wèn)題 新思路

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)、電力需求放緩，面臨以霧霾為突出表現(xiàn)的環(huán)境污染和應(yīng)對(duì)全球變暖的氣候談判國(guó)內(nèi)外雙重壓力，面臨全面推進(jìn)能源生產(chǎn)、消費(fèi)、技術(shù)和體制革命，以及全方位加強(qiáng)國(guó)際合作的新要求，進(jìn)入了全面深化改革的關(guān)鍵期，分布式、智能電網(wǎng)、電動(dòng)汽車、用戶儲(chǔ)能、需求響應(yīng)和能源互聯(lián)網(wǎng)等各種新生事物不斷涌現(xiàn)，并得到快速發(fā)展。為適應(yīng)新形勢(shì)下的發(fā)展需要，“十三五”時(shí)期亟須對(duì)電力規(guī)劃進(jìn)行革命性調(diào)整和創(chuàng)新。我們必須以重大問(wèn)題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問(wèn)題深入研究思考，著力推動(dòng)解決我國(guó)能源電力發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問(wèn)題。

　　“十三五”電力規(guī)劃面臨的新形勢(shì)

　　1.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)給傳統(tǒng)電力規(guī)劃模式帶來(lái)挑戰(zhàn)

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)，是黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央在科學(xué)分析國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、準(zhǔn)確把握我國(guó)基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征所作出的重大戰(zhàn)略判斷。這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大邏輯”。

　　一直以來(lái)，我國(guó)電力發(fā)展基本遵循“擴(kuò)張保供”的思路，單純?cè)黾影l(fā)電裝機(jī)和輸配電容量來(lái)滿足日益增長(zhǎng)的用電需求。與我國(guó)五年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要相伴的電力工業(yè)規(guī)劃，更像一個(gè)固定資產(chǎn)投資規(guī)劃，或產(chǎn)能擴(kuò)充規(guī)劃。這種以數(shù)量擴(kuò)張為主要特征的電力規(guī)劃模式，在電力短缺時(shí)期對(duì)保障電力安全供應(yīng)發(fā)揮了重要作用，也與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求“不缺電為第一要?jiǎng)?wù)”的大環(huán)境相適應(yīng)。我國(guó)目前的電源規(guī)劃模式是典型的“自下而上，層層批準(zhǔn)”模式。在這種模式下，電源點(diǎn)的投資建設(shè)審批只是以投資主體資格和項(xiàng)目建設(shè)可行性為依據(jù)，而沒(méi)有考慮單一電源與區(qū)域內(nèi)其他電源、電網(wǎng)消納能力以及負(fù)荷需求的協(xié)調(diào)問(wèn)題，從而導(dǎo)致電源建設(shè)的盲目性，電源建成后的發(fā)電能力得不到充分利用。

　　當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，尤其未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)將大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快化解產(chǎn)能過(guò)剩，限產(chǎn)關(guān)停高耗能產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)比重將持續(xù)上升，電力需求增速將會(huì)有較大回落，單純數(shù)量擴(kuò)張的電力規(guī)劃模式將使電源利用效率不高問(wèn)題更為突出。因此，我國(guó)電力規(guī)劃應(yīng)適應(yīng)新常態(tài)，樹(shù)立系統(tǒng)協(xié)調(diào)的規(guī)劃理念，從根本上轉(zhuǎn)變單純依靠擴(kuò)大規(guī)模滿足電力需求的思路，合理規(guī)劃好各種發(fā)電能源和輸配電容量，以更清潔、高效、可持續(xù)性發(fā)展的方式滿足安全供應(yīng)。

　　2.環(huán)境保護(hù)和碳減排將成為電力規(guī)劃的硬約束

　　“富煤、貧油、少氣”的能源資源結(jié)構(gòu)，逐年增加的經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及傳統(tǒng)的高耗能消費(fèi)方式使得我國(guó)逐漸成為全球碳排放總量最大的國(guó)家之一。能源生產(chǎn)與消費(fèi)總量迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，污染物排放與環(huán)境日益惡化。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期，環(huán)境保護(hù)只是規(guī)劃的“軟約束”，執(zhí)行效果不理想。自“十一五”開(kāi)始，二氧化硫排放總量削減率成為約束性指標(biāo)，“十二五”新增氮氧化物作為被強(qiáng)制削減的污染物?！赌茉窗l(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014~2020年）》，對(duì)我國(guó)未來(lái)能源結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行了規(guī)劃，到2020年，一次能源消費(fèi)總量控制在48億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，同時(shí)非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，煤炭消費(fèi)比重控制在62%以內(nèi)。展望“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期，環(huán)保將成為我國(guó)能源電力行業(yè)發(fā)展的“硬約束”。

　　習(xí)近平總書(shū)記在G20第九次峰會(huì)上宣布，中方計(jì)劃2030年左右達(dá)到二氧化碳排放峰值，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右。這是硬目標(biāo)、硬要求、硬任務(wù)。這要求我們采取比過(guò)去更大的力度控制碳排放量，化解日益增大的國(guó)際壓力。

　　以霧霾嚴(yán)重為突出表現(xiàn)的環(huán)境污染和應(yīng)對(duì)全球變暖的氣候談判所帶來(lái)的國(guó)內(nèi)外雙重壓力，要求電力規(guī)劃從原來(lái)的側(cè)重于以“擴(kuò)張保供”滿足電力需求，轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC電力供應(yīng)與環(huán)保低碳發(fā)展并重，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型。

　　3.能源革命給電力規(guī)劃思路帶來(lái)深刻變革

　　2014年6月習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第6次會(huì)議上提出能源“四個(gè)革命、一個(gè)合作”，即推進(jìn)能源消費(fèi)、能源供給、能源技術(shù)、能源體制四個(gè)革命以及全方位加強(qiáng)國(guó)際合作的戰(zhàn)略構(gòu)想，這標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的新時(shí)代。這將對(duì)能源規(guī)劃特別是電力規(guī)劃提出更高的要求和期望。

　　首先，能源消費(fèi)革命要求抵制不合理消費(fèi)，堅(jiān)決控制能源消費(fèi)總量，有效落實(shí)節(jié)能優(yōu)先方針，改變粗放式的能源發(fā)展和利用模式，這是貫徹落實(shí)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)兩大基本國(guó)策、強(qiáng)化節(jié)能減排管理的戰(zhàn)略新舉措。在我國(guó)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)雙重約束的國(guó)情下，過(guò)去那種只關(guān)注供應(yīng)側(cè)電力資源，不重視需求側(cè)管理資源的傳統(tǒng)規(guī)劃方法必須徹底改革，否則難以實(shí)現(xiàn)“抑制不合理能源消費(fèi)，堅(jiān)決控制能源消費(fèi)總量，加快形成能源節(jié)約型社會(huì)”的能源消費(fèi)革命目標(biāo)。

　　其次，能源供給革命要求建立多元供應(yīng)體系，大力推進(jìn)煤炭清潔高效利用，著力發(fā)展非煤能源，形成煤、油、氣、核、新能源、可再生能源多輪驅(qū)動(dòng)的能源供應(yīng)體系，同步加強(qiáng)能源輸配網(wǎng)絡(luò)和儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)。實(shí)施以清潔替代和電能替代為主要內(nèi)容的兩個(gè)替代，是能源可持續(xù)發(fā)展的重要方向，是對(duì)傳統(tǒng)能源生產(chǎn)消費(fèi)方式和理念的根本性變革。這就意味著，未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)將處于傳統(tǒng)化石能源與清潔能源并存的混合能源時(shí)代，傳統(tǒng)化石能源消費(fèi)比重將不斷下降，核電、新能源等清潔能源的比例將不斷上升，而且“以煤為主”的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍將長(zhǎng)期存在。但能源消費(fèi)和供給革命以及環(huán)保和低碳發(fā)展又要求我們必須向以可再生能源為主的新能源開(kāi)發(fā)與利用時(shí)代過(guò)渡，也就是逐步將傳統(tǒng)的化石能源供應(yīng)體系轉(zhuǎn)變?yōu)榍鍧嵞茉垂?yīng)體系。因此，“十三五”電力規(guī)劃，在努力開(kāi)發(fā)利用清潔能源的同時(shí)，不能忽視對(duì)傳統(tǒng)化石能源的清潔、高效利用。要注意傳統(tǒng)化石能源發(fā)電與清潔能源發(fā)電的協(xié)調(diào)配合、電源建設(shè)與電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)清潔能源與化石發(fā)電能源之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

　　第三，能源技術(shù)革命將給電力系統(tǒng)帶來(lái)深刻變革。分布式發(fā)電、微電網(wǎng)、智能電網(wǎng)、電動(dòng)汽車、用戶儲(chǔ)能、需求響應(yīng)和能源互聯(lián)網(wǎng)等各種新生事物不斷涌現(xiàn)，電力系統(tǒng)正面臨深刻變革——由原來(lái)的單側(cè)隨機(jī)性系統(tǒng)過(guò)渡為雙側(cè)隨機(jī)性系統(tǒng)。未來(lái)，以大規(guī)模風(fēng)能和太陽(yáng)能發(fā)電為主的可再生能源在整個(gè)電源結(jié)構(gòu)中的比例將持續(xù)增長(zhǎng)，由于其出力的波動(dòng)性和間歇性，發(fā)電側(cè)將不再可控。同時(shí)，隨著分布式發(fā)電和電動(dòng)汽車的普及、用戶儲(chǔ)能技術(shù)的提升，用戶負(fù)荷需求將不斷增長(zhǎng)以及用電特征將不斷變化，需求側(cè)的隨機(jī)性也在逐漸增大。也就是說(shuō)，電力系統(tǒng)的發(fā)電側(cè)和需求側(cè)都具有明顯的隨機(jī)性，此時(shí)的電力系統(tǒng)可以稱之為雙側(cè)隨機(jī)系統(tǒng)。雙側(cè)隨機(jī)性特征下電力系統(tǒng)的繼電保護(hù)、安全穩(wěn)定等方面面臨巨大挑戰(zhàn)，電力系統(tǒng)的實(shí)時(shí)供需平衡難度增大，系統(tǒng)調(diào)度的難度增大，也使各類電源規(guī)劃、電源與電網(wǎng)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)難度進(jìn)一步增大。

　　“十三五”電力規(guī)劃必須注意電力系統(tǒng)的這一深刻變革，利用傳統(tǒng)化石發(fā)電能源的靈活可控等優(yōu)點(diǎn)來(lái)彌補(bǔ)可再生能源發(fā)電的隨機(jī)性、不穩(wěn)定性等缺陷，實(shí)現(xiàn)發(fā)電出力的協(xié)調(diào)可控。同時(shí)配合需求側(cè)管理技術(shù)和儲(chǔ)能技術(shù)，使需求側(cè)用電負(fù)荷主動(dòng)配合發(fā)電出力，從而形成相對(duì)協(xié)調(diào)的“雙側(cè)可控系統(tǒng)”。電力規(guī)劃還需要具有技術(shù)前瞻性，大力推進(jìn)與新能源和分布式能源大規(guī)模發(fā)展相適應(yīng)的微電網(wǎng)、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的發(fā)展，以小微、智能、就地平衡消納為主要特征的國(guó)際電網(wǎng)發(fā)展新趨勢(shì)，盡早解決清潔能源的“棄水、充風(fēng)、棄光”等問(wèn)題。

　　第四，能源體制革命是能源革命的保障，是最為重要和關(guān)鍵的。體制革命對(duì)于理順改革各個(gè)相關(guān)方的關(guān)系，調(diào)整各方的相互影響和利益，確保改革的方向和路徑通暢具有極其重要的作用。并且，體制革命應(yīng)當(dāng)是政府主導(dǎo)的整體性頂層設(shè)計(jì)和體制改革，革命的對(duì)象不應(yīng)當(dāng)僅僅是對(duì)于各類能源企業(yè)和組織的管理體制的革命，而應(yīng)當(dāng)是對(duì)于包括政府行政管理及監(jiān)管體制在內(nèi)的體制革命，同時(shí)還必須包括與之相配套的法律法規(guī)的制定。因此，不論是政府行政管理機(jī)構(gòu)還是各類能源企業(yè)及組織，都不可能單獨(dú)完成這項(xiàng)工作。我們要堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。

第五，全方位加強(qiáng)國(guó)際合作將為我國(guó)未來(lái)能源發(fā)展打開(kāi)新的市場(chǎng)。面對(duì)日益突出的能源供需矛盾和國(guó)際能源格局變化，未來(lái)我國(guó)必須充分利用全球能源資源，不但要“走出去”，也要“拿回來(lái)”。與資源供應(yīng)國(guó)強(qiáng)化經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，全面深化能源資源外交應(yīng)當(dāng)作為我我全球戰(zhàn)略的核心，積極推動(dòng)全球能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)高效化、低碳化和清潔化目標(biāo)。我國(guó)已繪就絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路合作建設(shè)藍(lán)圖?！耙粠б宦贰鄙舷喈?dāng)多的國(guó)家為發(fā)展中國(guó)家，電力比較缺乏，而我國(guó)在電力裝備、規(guī)劃、工程施工和電站的應(yīng)用上有較高水平，從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)電力在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行領(lǐng)域過(guò)剩?！笆濉彪娏σ?guī)劃需要制定加強(qiáng)國(guó)際合作方面的頂層設(shè)計(jì)方案，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)電力產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。

　　4.全面深化改革給電力規(guī)劃帶來(lái)深刻影響

　　黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作了頂層設(shè)計(jì)，明確提出推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革必須“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題就是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。2015年3月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]9號(hào)文件，以下稱“9號(hào)文”），揭開(kāi)了深化電力體制改革的序幕。

　　電源企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)都已經(jīng)是完全獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。同時(shí)，它們也是電力市場(chǎng)的主體，它們的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)基本上都是按照市場(chǎng)規(guī)律行事，因此，電力規(guī)劃工作也應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)則。

　　隨著我國(guó)電力市場(chǎng)的建設(shè)完善，電力行業(yè)的參與主體將會(huì)得到極大的豐富，電力交易自由化也會(huì)給電力行業(yè)規(guī)劃帶來(lái)更多的挑戰(zhàn)。

　　隨著電力市場(chǎng)參與主體的多樣化以及電力市場(chǎng)交易自由化，要在統(tǒng)一的電力行業(yè)規(guī)劃中均衡各參與主體的利益是十分困難的，也正因如此，才一定要避免“平行規(guī)劃”以及行業(yè)規(guī)劃的“碎片化”。因此，在國(guó)家層面的電力規(guī)劃中一定要統(tǒng)一思想，把國(guó)家整體能源發(fā)展戰(zhàn)略作為下一步我國(guó)電力行業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃的指導(dǎo)思想，貫穿始終。

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