資源型城市的生命能延續(xù)多久？

　　21世紀初，時任全國政協(xié)常委、中國礦業(yè)聯(lián)合會會長的朱訓同志在全國政協(xié)會議上呼吁，要像重視“三農”問題一樣重視“四礦”問題。他認為“四礦”問題處理不當，既影響國家經(jīng)濟安全和社會問題，又對實現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標帶來嚴重的影響。朱訓的政策與建議受到當時的中央領導和全國政協(xié)、國務院有關部門的高度重視，也使全社會開始重視并深刻反思資源型城市的發(fā)展問題和出路。

　　這一段時期以來，國內經(jīng)濟遭遇“三期疊加”，持續(xù)下行，而這一“變故”在以資源為經(jīng)濟支撐的城市發(fā)展過程中體現(xiàn)得尤為突出。在整個資源型城市經(jīng)濟發(fā)展受到?jīng)_擊的過程中，首當其沖的又是資源型產業(yè)。資源經(jīng)濟發(fā)展進入漫漫冬季。在這一場誰也無法預知周期的輪回里，資源型城市的生存和發(fā)展更是雪上加霜。資源型城市的生命長度究竟能延續(xù)多久？到底要以什么樣的方式來使之擺脫魔咒，得到救贖？

　　資源型城市的發(fā)展魔咒

　　我國資源型城市的興起與發(fā)展，是工業(yè)化和城市化發(fā)展進程中重要的歷史符號，帶有明顯的計劃經(jīng)濟時代的痕跡。

　　自20世紀50年代，隨著我國工業(yè)化大規(guī)模推進和經(jīng)濟快速發(fā)展，資源開發(fā)強度不斷增大，一大批資源型城市相繼興起，為國家工業(yè)化提供了能源、原材料和資本人才，為社會提供了大量就業(yè)機會，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供了重要的動力。

　　進入20世紀80年代后期，國內資源型城市相繼出現(xiàn)了不同程度的問題。尤其在東北老工業(yè)基地，一批典型的資源型城市相繼出現(xiàn)嚴重的“礦竭城衰”問題，由此進入了資源型城市發(fā)展難以逃脫的魔咒。

　　而在相繼出現(xiàn)的眾多“礦竭城衰”的資源型城市中，云南省昆明市東川區(qū)是比較具有典型意義的一個。

　　東川區(qū)地處川、滇兩省四地交匯的中心腹地，金沙江下游經(jīng)濟圈核心地帶，是昆明連接川渝經(jīng)濟圈和長江上游經(jīng)濟帶的重要樞紐和門戶。境內山高坡陡，溝壑縱橫，最高海拔4344.1米，最低海拔695米，高差懸殊3649.1米。地質構造復雜，長期受金沙江和小江及其支流的侵蝕切割，形成縱深切割高山峽谷地貌。受氣流、降雨、土壤、植被等方面的立體差異影響，形成“一山分四季、十里不同天”的獨特氣候。

　　東川采礦歷史久遠，是云南少數(shù)幾個擁有古代、近代和現(xiàn)代產業(yè)文明的地區(qū)之一。東川西漢始設郡縣，東漢以后即為歷代王朝提供鑄幣原料，“康乾盛世”時的銅幣有百分之七十為東川銅所鑄造，東川銅稱為“京銅”、“云銅”，素有“天南銅都”之美譽，是依托銅礦等資源開發(fā)而形成的典型資源型城市，是近代中國最大的銅礦資源原產地。

　　新中國成立之初，國家就將東川銅礦建設列為“一五”計劃156個重點項目之一，東川開始了第一次創(chuàng)業(yè)。1952年設立東川礦務局，1954年4月設東川礦區(qū)人民政府，由云南省直轄；1958年10月設地級東川市，轄東川、會澤，1964年會澤由東川劃出歸曲靖專區(qū)；1984年，東川被列入國家級貧困市，直到今天仍為國家級貧困縣。1999年2月8日，東川撤市建區(qū)，成為中國第一個因礦產資源枯竭、經(jīng)濟發(fā)展停滯而被降級的城市。60年來，東川為國家建設貢獻了60萬噸銅、20噸白銀，折合市值450億元，為國防和經(jīng)濟建設做出了突出貢獻。

　　由于長期以來形成的以資源原始開采加工為主的較為單一的經(jīng)濟結構，給東川的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。2001年，東川礦務局宣布破產，東川原有的全民所有制工業(yè)產業(yè)結構基本崩潰，大量職工下崗失業(yè)。2004年4月13日，云南省設立了東川再就業(yè)特區(qū)，給予東川稅收、就業(yè)等方面特殊的優(yōu)惠政策。

　　2009年3月，東川被國家列為第二批資源枯竭型城市轉型試點，開啟了轉型發(fā)展的新實踐。

　　資源型城市的發(fā)展新困局

　　資源型城市的苦惱與困局其實是不可背離的自然規(guī)律造成的。因為資源具有不可再生性和優(yōu)勢遞減性，由此決定了資源型產業(yè)必然要經(jīng)歷一個從勘探到開采、高產穩(wěn)產、衰退枯竭的過程。與此相關聯(lián)，資源型城市的發(fā)展也大都會歷經(jīng)興起、繁榮、衰退3個不同的發(fā)展階段。而在整個過程中都會存在發(fā)展的突出問題，即對資源的高度依賴，產業(yè)結構單一、超重和穩(wěn)態(tài)，城市服務和疏解功能滯后，生態(tài)衰退和環(huán)境破壞嚴重，人才結構單一、就業(yè)矛盾突出、城市發(fā)展不可持續(xù)。

　　2001年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，20世紀中期開工建設的國有礦山，目前已有2/3進入“老年期”，440座礦山即將閉坑，390座礦城中有50座資源已經(jīng)衰竭，300萬下崗職工、1000萬職工家屬生活受到影響。而2013年的資料顯示，全國６９個資源枯竭城市涉及２４個地級行政區(qū)，２２個縣級市，５個縣（自治縣），１６個市轄區(qū)（開發(fā)區(qū)、管理區(qū)）。人口只占全國４％，但是這些城市的棚戶區(qū)占全國的四分之一，失業(yè)礦工、低保人口均占全國采礦從業(yè)人員和低?？倲?shù)的1/10，需要治理的沉陷區(qū)占全國的1/3。

　　而在當前，在經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，資源型城市發(fā)展又面臨著新的困惑。

　　山西省人民政府發(fā)展研究中心主任張復明在他的一篇文章中指出，資源型城市發(fā)展面臨著多重矛盾。一是保障國家資源、能源安全的戰(zhàn)略要求與資源型城市多元化發(fā)展的轉型目標之間的矛盾。據(jù)中國社會科學院研究，到2020年，我國石油的進口量將超過5億噸，天然氣進口量將超過1000億立方米，對外依存度分別將達到70%和50%，銅、鐵、鋁等重要工業(yè)原材料也面對巨大缺口。如何處理好資源型產業(yè)與非資源型產業(yè)的關系，近期發(fā)展與遠期發(fā)展的關系，自身轉型發(fā)展與國家戰(zhàn)略任務的關系，成為許多資源型城市面臨的一大困惑。二是資源開發(fā)所伴生的資源生態(tài)環(huán)境問題與轉型發(fā)展所追求的生態(tài)城市目標之間的矛盾。當前，環(huán)境污染、生態(tài)衰退等問題日益突出，資源開采帶來嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。據(jù)調查，目前我國每年因礦產資源開采而引發(fā)的地質災害造成的直接經(jīng)濟損失超過100億元。許多資源枯竭城市，因礦而興，因礦而建，礦上建城，城下采礦，形成大面積的采空沉陷區(qū)，給當?shù)毓まr業(yè)生產和人民生活帶來嚴重威脅。如何在發(fā)揮資源優(yōu)勢、依托資源開發(fā)過程中，不斷增加資源財富且同步增強資本形成能力和轉化能力，同時有效防范和高標準治理礦業(yè)開發(fā)和加工轉化中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，成為資源型城市發(fā)展所面臨的巨大考驗和現(xiàn)實困惑。三是資源產業(yè)發(fā)展所固有的自強機制與資源型城市發(fā)展接續(xù)產業(yè)戰(zhàn)略要求之間的矛盾。對于資源豐富的區(qū)域而言，受周期性經(jīng)濟擴張、市場價格上升等因素影響，往往會出現(xiàn)資源產業(yè)的利潤率遠遠高于社會平均利潤率、資源財富快速增長和“資源繁榮”現(xiàn)象，從而對生產要素形成強大的吸納效應、黏滯效應和鎖定效應，將資源型區(qū)域鎖定在資源及資源加工、資源服務部門，陷入資源優(yōu)勢陷阱之中，制約資源產業(yè)向非資源產業(yè)的轉型。資本形成能力不足和資本使用方式不當是資源型經(jīng)濟的主要癥結。在大部分資源型經(jīng)濟體中，由于相關制度缺失，沒有建立起可持續(xù)的資本形成能力和可遞進的資本轉化機制，資源開發(fā)所產生的豐厚財富并沒有有效地轉化為工業(yè)化所急需的資本。隨著資本積累規(guī)模的擴張，資本的邊際生產率大幅下降，導致經(jīng)濟增長動力的單一化和偏向化，妨礙了經(jīng)濟的長期持續(xù)穩(wěn)定增長和產業(yè)結構的升級優(yōu)化。四是資源型經(jīng)濟對創(chuàng)新活動的擠出效應與轉型發(fā)展所冀望的創(chuàng)新驅動機制之間的矛盾?？焖侔l(fā)展的資源型產業(yè)客觀上抑制了創(chuàng)新活力，對創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新文化的形成與創(chuàng)新人才的培育造成了障礙，進而導致了資源型城市的創(chuàng)新能力和創(chuàng)新活力嚴重不足。五是市場機制缺失、資源開發(fā)主體活力不足與資源型城市所需的“企業(yè)主體、市場主導”轉型機制之間的矛盾。我國的資源型城市多數(shù)是在計劃經(jīng)濟時代形成的，國有企業(yè)占主體，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的烙印很重，造成資源型城市轉型發(fā)展中微觀主體活力不足等諸多問題。如何解決市場機制缺失、市場主體活力不足等資源型城市的特殊問題，如何盡快建立“市場主導、企業(yè)主體”的轉型發(fā)展機制，是擺在資源型城市面前的重大現(xiàn)實難題。

　　尋找資源型城市生命新動力

　　有專家認為，如果資源型城市在成長期或成熟穩(wěn)定期，能夠利用積累的資金、技術、人力資源等，發(fā)展接續(xù)替代產業(yè)及第三產業(yè)，逐步把經(jīng)濟發(fā)展重心轉移到非資源性支柱產業(yè)的培育上，減少對資源產業(yè)的過度依賴，順利實現(xiàn)城市經(jīng)濟的資源接續(xù)和產業(yè)接替，城市經(jīng)濟就會增加新的經(jīng)濟增長點和支撐點，就能夠保持旺盛的經(jīng)濟活力，進而獲得經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

　　近幾年，國家對資源型城市轉型發(fā)展問題非常重視，出臺專一系列政策措施，同時在部分城市進行了大量試點實踐，取得了一定成效。也為資源型城市的可持續(xù)發(fā)展指明了方向。

　　自2001年，國務院在遼寧阜新市開展全國首個資源枯竭城市經(jīng)濟轉型試點以來，2008年、2009年、2012年，國家先后分3批界定了69個資源枯竭城市。

　　2007年12月，國務院印發(fā)《關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》?！兑庖姟访鞔_工作目標是，2010年前，資源枯竭城市存在的突出矛盾和問題得到基本解決，大多數(shù)資源型城市基本建立資源開發(fā)補償機制和衰退產業(yè)援助機制，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強。2015年前，在全國范圍內普遍建立健全資源開發(fā)補償機制和衰退產業(yè)援助機制，使資源型城市經(jīng)濟社會步入可持續(xù)發(fā)展軌道。

　　2013年12月7日，國務院印發(fā)出臺《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。這是我國首次出臺關于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的國家級專項規(guī)劃，是我國可持續(xù)發(fā)展領域的一件大事。《規(guī)劃》首次界定了全國262個資源型城市，并根據(jù)資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力差異，將資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型4種類型，明確了不同類型城市的發(fā)展方向和重點任務?！兑?guī)劃》針對資源型城市發(fā)展實際，圍繞加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式這一主線，提出了有序開發(fā)綜合利用資源、構建多元化產業(yè)體系、切實保障和改善民生、加強環(huán)境治理和生態(tài)保護、加強支撐保障能力建設5個方面的重點任務，并明確了促進可持續(xù)發(fā)展的總體目標，即：到2020年，基本完成資源枯竭城市轉型任務，資源富集地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調的格局基本形成，建立健全開發(fā)秩序約束、產品價格形成、資源開發(fā)補償、利益分配共享、接續(xù)替代產業(yè)扶持等有利于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

　　事實上，經(jīng)過20多年的轉型與發(fā)展，我國一些資源型城市通過大力培養(yǎng)接續(xù)產業(yè)、提升改造資源型產業(yè)，推動經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等全方位轉型，使一些“煤都”、“油城”成功擺脫對資源的嚴重依賴，重新獲得城市發(fā)展的可持續(xù)動力。同時也積累了一批可供借鑒的經(jīng)驗。

　　河南省焦作市2008年被列為全國首批十二個枯竭型資源城市之一。焦作是因煤而興，因煤而建一個典型的資源型城市。但是由于最早是100多年前，英國人在焦作開煤礦，就是因為長時間的開發(fā)，造成了焦作枯竭，環(huán)境破壞嚴重。焦作市副市長魏超杰表示，規(guī)范與監(jiān)管并舉，治理與保護并重，政府強力推進，是資源枯竭型城市轉型升級成功必由之路。

　　內蒙古烏海市是國家在“一五”時期就確定的全國10大煤炭基地之一。1958年，作為內蒙古主焦煤基地，為包鋼配套開始大規(guī)模開發(fā)煤炭資源。烏海市也經(jīng)歷了因煤而建、因煤而興到因煤而困的艱辛歷程。烏海市委秘書長發(fā)改委副主任朱清認為，烏海市轉型的經(jīng)驗，就是從資源的“詛咒”轉變?yōu)橘Y本的“祝?！薄?yōu)化資本結構是資源城市轉型發(fā)展的關鍵；資源和資本投入是經(jīng)濟增長的基礎。礦產資源作為土地的一部分，它一直以地質的形式作為其本身的價值。當前有新的觀點認為，資本和技術勞動是推動經(jīng)濟增長的有效資本。其中包括人力資本、實物資本、智力資本還有社會資本。而礦產資源作為工業(yè)的血液，是自然資源最突出的表示形式，應歸為實物資本之內。資源型城市經(jīng)濟的初始增長，主要依靠礦業(yè)資源資產資本一體化。而礦業(yè)資產投入再生產變成的礦業(yè)資本，礦業(yè)資本增值的功能吸收了人力資本、實物資本、貨幣資本、智力資本，從而實現(xiàn)自身的資本增長。

　　而相對于自身財力較為薄弱的云南省東川區(qū)來說，只能靠多條腿走路，構建的一條多渠道多路徑的轉型發(fā)展之路。昆明市東川區(qū)人民政府副區(qū)長郝國棟表示，2011年4月，昆明市召開振興東川大會，全面謀劃部署了東川轉型突破工作。具體措施為：城市轉型與招商引資相結合，吸引一大批企業(yè)到東川落戶。使園區(qū)經(jīng)濟成為東川轉型發(fā)展的一個主戰(zhàn)場。異地轉型突破空間格局，和資源型城市其他空間相結合。通過在隔壁縣區(qū)尋找一個能夠承載東川產業(yè)的轉型載體，形成了東川優(yōu)勢上的轉化。移民轉型和城鄉(xiāng)建設相結合。通過“人下山進城”的地災搬遷工程，更大程度上解決礦山歷史遺留的問題，恢復自然環(huán)境承載能力。

　　華麗轉身何其難

　　有專家指出，長期以來，資源型城市普遍存在資源型產業(yè)“一業(yè)獨大”的問題，產業(yè)結構不合理，資源型產業(yè)比重大，會產生“擠出效應”，致使其他產業(yè)難以發(fā)展，一旦資源開發(fā)接近枯竭，缺乏接續(xù)替代產業(yè)，這些城市就會出現(xiàn)“礦竭城衰”的現(xiàn)象，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，在262個資源型城市中，礦產資源開發(fā)的增加值約占全部工業(yè)增加值的25％，比全國平均水平高一倍左右。而資源型城市的第三產業(yè)比重比全國平均水平低12個百分點。

　　中國科學院地理科學與資源研究所研究員張文忠認為，我國資源型城市數(shù)量眾多、分布廣泛，資源開發(fā)處于不同階段，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大。同時，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和資源衰減等原因，這些城市在發(fā)展過程中積累了許多矛盾和問題，主要是經(jīng)濟結構失衡、失業(yè)和貧困人口較多、接續(xù)替代產業(yè)發(fā)展乏力、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、維護社會穩(wěn)定壓力較大等。

　　但資源型城市的發(fā)展問題長期以來被單純作為經(jīng)濟問題來解決。國內外的理論研究和發(fā)展經(jīng)驗已經(jīng)表明，資源型城市發(fā)展中長期積累的深層次矛盾涉及經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等方方面面，必須用多維度的思維來解決問題。

　　更何況，轉型的路徑、模式以及體制機制等方面許多問題尚待破解，距離從根本上實現(xiàn)轉型還有很長的路要走。

　　《規(guī)劃》中明確，各有關省級人民政府要切實負總責，做好統(tǒng)籌協(xié)調，加強對資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作的組織領導，出臺配套政策措施，明確工作責任，確保規(guī)劃提出的各項任務落到實處。對此，張復明也認為，資源型城市轉型需要國家和地方政府2個層面共同努力。一方面國家應建立和完善資源型城市轉型發(fā)展的制度安排，另一方面地方政府特別是資源型城市政府也要大力推進和實施具有區(qū)域特色的轉型戰(zhàn)略。

　　他認為，政府在資源型城市轉型發(fā)展中的作為應該體現(xiàn)在以下幾個方面：制定城市轉型發(fā)展的總體戰(zhàn)略，明確城市在區(qū)域發(fā)展中的定位和產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略；完善區(qū)域內重大基礎設施網(wǎng)絡，提升城市市政設施功能和水平，打造生態(tài)宜居城市；在改善硬件環(huán)境的同時，積極轉變政府職能，大力提升政府服務效能，營造一流的投資環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境，推進國有企業(yè)改革改制，大力發(fā)展民營經(jīng)濟和中小型企業(yè)，積極引進外來資金、技術、人才，推動城市轉型；大力提升民眾教育文化素質，資源型城市轉型發(fā)展最終都要依賴當?shù)孛癖娍茖W教育水平和文化素質的提高，因此資源型城市政府要加大對教育、科技、文化事業(yè)的投入，為轉型發(fā)展培養(yǎng)更多高素質的技能人才，通過人力資源的積累和開發(fā)推動產業(yè)轉型與城市轉型。（劉曉慧）

　　轉自：中國礦業(yè)報

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