中國油氣改革需直面挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，中國油氣對外依存度直線上升，推動新一輪油氣改革迫在眉睫。從體制機(jī)制上對油氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行深層次改革，是適應(yīng)我國“四個革命、一個合作”能源變革總趨勢和總目標(biāo)的重大決策，也是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下支持國家“一帶一路”長期發(fā)展新戰(zhàn)略的必要舉措。

　　今年10月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》簡稱《意見》出臺，能源價格的定價機(jī)制正在逐步完善。改革必然是有利于市場發(fā)展的，但在利好背后，也需防范風(fēng)險、直面挑戰(zhàn)。

　　天然氣價改：審視凈回值定價方式

　　油氣產(chǎn)業(yè)上游領(lǐng)域投資巨大，對參與者的資金實力、技術(shù)水平等都提出了很高的要求。我國民營企業(yè)和地方企業(yè)由于缺少經(jīng)驗，在參與油氣等礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的過程中存在很多問題。另外，市場開放后，各企業(yè)受政策刺激出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，將加重我國油氣產(chǎn)能過剩，這一風(fēng)險也必須防范。

　　我國天然氣來源主要包括來自西部油氣田的國產(chǎn)氣、東部沿海的進(jìn)口LNG，以及中亞、中緬天然氣管道的管輸氣。全國各地氣源不一、成本不同，導(dǎo)致全國天然氣市場未能形成統(tǒng)一的價格標(biāo)準(zhǔn)。

　　缺乏透明度及頻繁的價格審計機(jī)制仍然是市場化的一個關(guān)鍵性障礙。此前，試點省市對于非居民用天然氣采用城市門站凈回值定價方式，即將天然氣的銷售價格與由市場競爭形成的可替代能源商品價格掛鉤，在此基礎(chǔ)上倒扣天然氣管道運(yùn)輸費后回推確定天然氣銷售各環(huán)節(jié)的價格。由于天然氣進(jìn)口商持有的和油價掛鉤的LNG合同存在很大的不確定性，這個過程增加了天然氣市場的價格風(fēng)險，天然氣進(jìn)口商無法有效降低價格來滿足消費者的需求。

　　天然氣銷售價格的變化會影響基礎(chǔ)價格，而銷售價格又受到其他可替代能源商品的價格影響，其中以油價為主。低油價時代降低了非居民用氣門站價格，若按門站價格降低0.7元/立方米、政府管理價格的非居民用氣600多億立方米測算，相關(guān)企業(yè)和政府則需承擔(dān)巨大的風(fēng)險與負(fù)擔(dān)。因為從短期來看，國際油價缺乏回調(diào)上漲的支撐因素，這意味著相關(guān)企業(yè)和國家需要為低油價對天然氣價格的影響而一直承擔(dān)壓力與油價再次下跌的風(fēng)險。

　　決定天然氣定價機(jī)制是非常重要、也是困難最大的一步。定價機(jī)制的選擇需要符合我國國情，也需要與國際市場接軌，更需要在一定程度上推動我國能源市場進(jìn)步。由于各省區(qū)市的能源需求情況、氣源及對價格變動的反應(yīng)程度大不相同，國際上較為通行的定價方法可能并不適合我國天然氣市場的發(fā)展。凈回值定價法甚至在某種程度上不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與氣價改革——出廠價和管輸費捆綁在一起，阻礙了第三方準(zhǔn)入和中游運(yùn)營的獨立性。因此，在實際執(zhí)行凈回值定價法的同時，還需找到一些輔助的補(bǔ)貼政策，形成一種較完善的、符合我國國情并能推動與國際接軌的天然氣價格執(zhí)行方案。

　　成品油價改：防范完全市場化風(fēng)險

　　放開成品油價格并不是一件易事。在《意見》中，國務(wù)院確定價格體制改革分兩個階段完成：到2017年，競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格基本放開，政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)；到2020年，市場決定價格機(jī)制基本完善，科學(xué)、規(guī)范、透明的價格監(jiān)管制度和反壟斷執(zhí)法體系基本建立，價格調(diào)控機(jī)制基本健全。以此推斷，成品油價格完全放開最遲要到2020年。

　　對煉化企業(yè)來說，改革意味著由過去局限性的原料供應(yīng)變?yōu)槊嫦蛉蚴袌龅倪x擇；在成品油出口放開后，由過去面對國內(nèi)市場競爭擴(kuò)大至面對東南亞甚至全球的成品油競爭。即是說，地方煉廠在資源配置、產(chǎn)品來源、風(fēng)險把控等各方面都將迎來新的挑戰(zhàn)。

　　放開成品油價格意味著未來政府對成品油價格的干預(yù)程度大大降低，甚至達(dá)到徹底讓位于市場的程度。屆時，成品油價格將以市場價格為基準(zhǔn)。我國煉油能力很強(qiáng)，成品油產(chǎn)能過剩，若國際油價一直保持較低水平甚至跌勢不改，那么成品油價格也會因市場影響而保持低位，這可能導(dǎo)致部分煉廠因利潤過低甚至虧損而無法保證成品油供應(yīng)，進(jìn)而影響市場運(yùn)行。同時，在價格放開初期，國內(nèi)油氣行業(yè)競爭還不充分，可能會出現(xiàn)價格快速上漲的情況。成品油價格放開后，還可能會出現(xiàn)惡意抬漲和變相提價等行為，所以開放成品油市場至價格完全市場化極有可能帶來市場秩序混亂的風(fēng)險。

　　事實上，成品油價格完全市場化的國家數(shù)量很少。在以美國為代表的一些發(fā)達(dá)國家，其成品油價格的市場化也經(jīng)歷了長時間的考驗。中國能源市場的發(fā)展還在起步階段，如果市場機(jī)制和監(jiān)管部門在未準(zhǔn)備好的情況下放開成品油價格，必然會對市場價格造成很大影響，也會導(dǎo)致監(jiān)管混亂下出現(xiàn)一些投機(jī)取巧的行為。但是，如果為避免改革步伐太快可能帶來的風(fēng)險而將放開成品油價格做成“表面功夫”，那只會阻礙我國能源市場的發(fā)展。

　　步子邁得太快容易跌倒，走得太慢又會停滯不前。雖然放開成品油價格已成定數(shù)，但采取什么樣的步驟、每一步是否適合市場現(xiàn)狀、以什么樣方式放開，尤為重要。

　　低煤價影響：警惕能源逆替代危機(jī)

　　煤炭是石油和天然氣的主要替代產(chǎn)品，煤價波動也會影響石油和天然氣價格的變化，進(jìn)而對油氣價格改革造成一定風(fēng)險。我國是煤炭生產(chǎn)和消費大國，煤炭在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的占比接近70%，因此這一風(fēng)險將被放大。

　　從基本面來看，煤價短期內(nèi)上漲的可能性極低，而煤價一直處于低位必然會打壓油氣價格。同時，我國煤炭產(chǎn)能過剩，這對天然氣價改和放開成品油價格均帶來一定風(fēng)險。

　　在天然氣領(lǐng)域，國家下調(diào)氣價以應(yīng)對低油價和低煤價的影響，但若煤價一直保持低位甚至持續(xù)下跌，那么煤炭對天然氣的替代效應(yīng)將更為明顯。為了維持天然氣的價格優(yōu)勢，國家勢必再次下調(diào)氣價，即煤價下跌帶來的風(fēng)險累積將由國家和企業(yè)全部承擔(dān)。

　　在成品油領(lǐng)域，放開定價機(jī)制使價格完全市場化，成品油價格將根據(jù)市場自由調(diào)整，那么煤價低位徘徊將聯(lián)動成品油價格下降。在此情況下，一旦成品油價格過低導(dǎo)致企業(yè)的成品油生產(chǎn)難以維系，那么相關(guān)企業(yè)、政府政策實施和市場運(yùn)行都將面臨巨大危機(jī)，同時也會影響整個能源市場。

　　支柱型企業(yè)：平衡企業(yè)與市場關(guān)系

　　石油與天然氣價格改革的目的是使企業(yè)和消費者的利益有效最大化，并且在這一基礎(chǔ)上建立完善的市場機(jī)制。價格改革最終會推動一個完全公平、平等的競爭市場環(huán)境的形成。

　　針對產(chǎn)業(yè)鏈上游的改革，油氣勘探開發(fā)資質(zhì)的條件限制有望放寬，擬實行招投標(biāo)制度，從申請在先改為競爭性出讓，嚴(yán)格油氣探礦權(quán)退出機(jī)制，建立油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)和儲量轉(zhuǎn)讓制度，最大限度地提升民營及其他企業(yè)的市場競爭力，使市場價格更能反映市場供求，使資源得到更好配置。同時，對擁有海外油氣區(qū)塊及從事油品貿(mào)易的企業(yè)放開原油進(jìn)口權(quán)，并最終實現(xiàn)油氣管道的完全獨立和市場化。

　　需注意的是，如果將價格改革各環(huán)節(jié)的壓力強(qiáng)加于大型企業(yè)，不僅會打擊企業(yè)積極性，而且因為這些企業(yè)是能源市場的中流砥柱，盲目改革也可能帶來市場運(yùn)行中斷的風(fēng)險，所以一味要求企業(yè)讓利不是能源價格改革最好的選擇。但如果不從大型企業(yè)入手推進(jìn)改革，就不能完全推動產(chǎn)業(yè)鏈上中下游合資合作、促進(jìn)企業(yè)資產(chǎn)證券化，最終也就無法達(dá)到消費者受益和市場化的目的。

　　因此，企業(yè)與市場之間的平衡也是油氣改革中需要考慮的問題。改革應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)地深化，油氣定價應(yīng)等到企業(yè)準(zhǔn)入放開、進(jìn)出口和流通領(lǐng)域資質(zhì)限制取消、管網(wǎng)獨立之后再逐步放開。企業(yè)與市場之間的關(guān)系也需要找到一個新的平衡點。

　　最大化目標(biāo)：定義政府與企業(yè)角色

　　油氣改革涉及政府與國家石油公司NOC的關(guān)系問題，會進(jìn)一步影響國家油氣資源利益最大化及其實現(xiàn)機(jī)制的問題。

　　政府與NOC在企業(yè)治理層面和收入分配層面有不同的關(guān)系。企業(yè)治理層面的政企關(guān)系因國家對NOC定位不同而有所不同，以此可將NOC分為兩類。一類服務(wù)于政府政策目標(biāo)的實現(xiàn)，包括收入最大化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財富分配、就業(yè)等。政府通常采取控制董事會的辦法并通過相關(guān)法規(guī)政策來確保NOC實現(xiàn)這些政策目標(biāo)。另一類則是為政府實現(xiàn)商業(yè)目標(biāo)，政府只作為企業(yè)股東行使股東的權(quán)利，并不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營；企業(yè)只需將股東利益最大化。收入分配層面的政企關(guān)系主要受能源財稅制度影響，但無論采用哪一種油氣財稅制度，也無論NOC定位如何，國家均獲得能源資源收入的絕大部分。在改革初期，放開市場必然在一定程度上導(dǎo)致國家財政收入進(jìn)一步減少。

　　在我國市場占重要地位的大部分油氣企業(yè)均屬第一類NOC，需要以企業(yè)的角度考慮國家的政策目標(biāo)。在這一定位下，價格改革不僅會在短期內(nèi)造成企業(yè)和國家收入減少，而且會影響國家政策目標(biāo)的制定。因為價格改革雖是政府行為，但相關(guān)企業(yè)的配合也是必不可少的。因此，油氣改革也可以說是NOC的一次變革，那么改革對NOC的影響也必然會傳導(dǎo)至國家能源政策目標(biāo)的規(guī)劃上。所以，在改革過程中，政府與NOC各自扮演何種角色，需予以重點考量。

來源：中國石油報

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