“十三五”開局，結構性改革成主攻方向

　　閱讀提示2015年末，中央經(jīng)濟工作會議、中央城市工作會議、中央農(nóng)村工作會議相繼召開，前者定調了當前的經(jīng)濟形勢和新一年的經(jīng)濟工作，后兩者分別部署了城市和“三農(nóng)”工作的新任務。仔細研讀會議精神，不難發(fā)現(xiàn)，強調推進供給側結構性改革，成為適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新。

　　2016年是“十三五”開局之年，無論是戰(zhàn)略或戰(zhàn)術上的布局，都有著方向性的意味。中央會議精神中關于糧食安全、城市規(guī)劃、人地匹配等一系列內容，與國土資源管理工作息息相關。如何讓這些深思熟慮的執(zhí)政理念轉化為助推發(fā)展的有力行動，成為擺在國土資源部門面前的問題。本期特對中央三大會議精神進行梳理并請專家解析要點，僅供參考交流。

　　No.1　“去庫存”并非為拉動房地產(chǎn)市場

　　中央精神：

　　中央經(jīng)濟工作會議強調，化解房地產(chǎn)庫存。要按照加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農(nóng)民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。

　　專家看點：

　　“中央精神中的‘去庫存’主要是指解決房地產(chǎn)市場的高庫存問題。尤其在當前經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，各地應根據(jù)本地房地產(chǎn)庫存量的實際狀況和城市人口規(guī)模、新增人口潛力等，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點，合理引導住房需求。通過采取有效的措施化解現(xiàn)有庫存，防止房地產(chǎn)市場的波動對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的沖擊和影響。”中國農(nóng)業(yè)大學土地資源管理系教授朱道林指出。

　　他強調，有人將這一政策理解為是房地產(chǎn)市場再次飛速發(fā)展的機遇，甚至躍躍欲試要增加開發(fā)投資，地方政府繼續(xù)增加供地，這對化解當前房地產(chǎn)市場的危機乃至對區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展都是很危險的。

　　他進一步解釋，當前房地產(chǎn)庫存量太大，既占用了大量資金、金融資產(chǎn)和資源，又威脅著宏觀經(jīng)濟的發(fā)展，必須合理引導需求化解庫存。而現(xiàn)在的庫存正是過去不健康的房地產(chǎn)投資、土地開發(fā)導致的，如果再來一輪房地產(chǎn)市場的過度投資則不但化解不了庫存，還會給未來經(jīng)濟發(fā)展埋下更大隱患。因此，必須從根本上摒棄地方經(jīng)濟增長對房地產(chǎn)市場和土地財政的依賴。

　　No.2　實現(xiàn)城市發(fā)展中的“人地合一”

　　中央精神：

　　中央城市工作會議指出，城市發(fā)展是農(nóng)村人口向城市集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應規(guī)模轉化為城市建設用地的過程，人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應。

　　專家看點：

　　簡單理解就是“人地合一”。長久以來，我國城鎮(zhèn)化存在著諸如“重物輕人”的城鎮(zhèn)化，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等偏差，造成城市占地過多，吸納農(nóng)業(yè)轉移人口過少，嚴重威脅著我國糧食安全，抑制了城鎮(zhèn)化質量提升。“一些地方出現(xiàn)的‘鬼城’和三四線城市過大的房地產(chǎn)庫存壓力，都給我們提供了警示?！敝袊鐣茖W院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員宋迎昌說。

　　他指出，這次中央會議明確提出城市人口和用地要匹配的目的，就是從發(fā)展理念上進一步深化對城鎮(zhèn)化規(guī)律的認識，正確引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。從源頭上處理好城市人口和土地的關系，努力實現(xiàn)二者相匹配，促進城市土地節(jié)約集約利用。他建議，各個城市應該根據(jù)自己的資源環(huán)境承載能力和吸納農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的能力科學提出用地需求。對那些土地利用粗放、排斥農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的城市，應該設定城市新增建設用地與城市吸納農(nóng)業(yè)轉移人口市民化相匹配的強制條件。

　　No.3 “多規(guī)合一”繪就城市發(fā)展藍圖

　　中央精神：

　　中央城市工作會議強調，城市發(fā)展需要依靠改革、科技、文化三輪驅動，增強城市持續(xù)發(fā)展能力。要推進規(guī)劃、建設、管理、戶籍等方面的改革，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。

　　專家看點：

　　中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長、原國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成解釋，以往市縣層面擁有的土地利用、環(huán)保、城市、城鄉(xiāng)等多個規(guī)劃，都比較細致，但中間的銜接不足，部分規(guī)劃還存在沖突，因此需要推進空間規(guī)劃的制定，省市縣層面構建一張藍圖。

　　國家希望打通由中央到省市縣的一個空間規(guī)劃體系，上下級之間擁有相互依據(jù)關系，從而增強區(qū)域規(guī)劃的科學性、權威性和約束力。

　　關于藍圖的構建，肖金成介紹，每個省市縣都需要構建符合各自發(fā)展的一張藍圖，市級層面的藍圖需要根據(jù)省級情況來繪制，縣級藍圖根據(jù)市級藍圖繪制，因此需要一個空間規(guī)劃的體系，粗細有別。上級的藍圖簡單概括，越往下級應當更加細微，市縣兩級落實如何去做，明確范圍、功能、作用等。

　　No.4　科學規(guī)劃促進區(qū)域均衡發(fā)展

　　中央精神：

　　中央城市工作會議指出，要以城市群為主體形態(tài)，科學規(guī)劃城市空間布局，實現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。要優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，促進邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動發(fā)展。

　　專家看點：

　　改革開放以來，大規(guī)模民工潮向東部沿海地區(qū)與主要中心城市聚集，在促進流入地經(jīng)濟與城市發(fā)展的同時，也帶來了人口過多的壓力。由此派生出了諸如交通擁堵、環(huán)境惡化、房價飛漲、基本公共服務供不應求等“城市病”。與之形成鮮明對照的是，中西部地區(qū)和中小城市及小城鎮(zhèn)人口流失，有效需求不足，經(jīng)濟增長乏力等。“這種兩極分化的現(xiàn)象后果非常嚴重，絕非我們希望看到的?！彼斡f。

　　宋迎昌認為，這次中央城市工作會議提出科學規(guī)劃城市空間布局，減輕“城市病”，就是賦予規(guī)劃部門更多的職責，明確要求優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，促進邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動發(fā)展，最終實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，讓全體人民包括中西部地區(qū)廣大群眾在家門口也能分享城鎮(zhèn)化的成果。

　　No.5　推動農(nóng)民進城定居亟待政策跟進

　　中央精神：

　　中央經(jīng)濟工作會議提出，深入推進城鎮(zhèn)化，要更加注重以人為核心。通過加快農(nóng)民工市民化，擴大有效需求，消化庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口。

　　專家看點：

　　農(nóng)民工市民化是推進新型城鎮(zhèn)化進程的題中之意，而住房是完成這一過程，讓農(nóng)業(yè)轉移人口真正融入新型工業(yè)化社會的重要手段。釋放農(nóng)民工住房需求潛力的關鍵在于配套政策。

　　“這次中央經(jīng)濟工作會議提出了一個非常好的‘兩條腿走路’思路：一方面與戶籍改革相銜接，抓住住房去庫存的下行周期，讓農(nóng)民擁有產(chǎn)權型住宅；另一方面與住房保障制度改革相銜接，擴大城鎮(zhèn)住房保障體系覆蓋面，特別是完善租賃型住房保障供應體系。”國務院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所研究員劉衛(wèi)民指出。

　　他建議，要達到這個政策目標，既要落實好現(xiàn)有的政策措施，實行分類調控、分層施策，同時更要以創(chuàng)新發(fā)展的思路，加快完善相關配套政策體系：包括在綜合考慮地方政策財政能力的基礎上，推出切實可行的農(nóng)民工住房保障政策，提供具有普惠性的政策性住房金融工具，用房地產(chǎn)信托投資基金方式打開機構租賃住房退出機制等。

　　No.6　供給側改革不意味著放松糧食生產(chǎn)

　　中央精神：

　　中央農(nóng)村工作會議強調，要著力加強農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，提高農(nóng)業(yè)供給體系質量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

　　專家看點：

　　“中央提出加強農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，可謂抓住了現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關鍵。”國務院發(fā)展研究中心研究員程國強認為，當前我國主要農(nóng)產(chǎn)品已從過去的供需緊張狀態(tài)轉向緊平衡狀態(tài)，部分品種還出現(xiàn)了結構性過剩局面，如果不進行供給端的結構改革，就難以應對“兩個天花板”雙重擠壓，無法緩解糧食產(chǎn)量、庫存量、進口量“三量齊增”的局面。

　　當前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”封頂、生產(chǎn)成本“地板”抬升、資源環(huán)境“硬約束”加劇等新挑戰(zhàn)，迫切需要加快結構性改革，轉變生產(chǎn)經(jīng)營方式。一方面，我國農(nóng)產(chǎn)品中低端供給較為充足，另一方面放心安全的農(nóng)產(chǎn)品供給又明顯不足。從供給側角度推動我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，關鍵是要將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由數(shù)量為主，逐步轉向數(shù)量質量并重上來，更加注重效益，更加滿足消費者需求。

　　當然，加強供給側結構性改革并不意味著要放松糧食生產(chǎn)。會議明確提出，保障國家糧食安全是農(nóng)業(yè)結構性改革的基本底線。

　　No.7　保障國家糧食安全是基本底線

　　中央精神：

　　中央農(nóng)村工作會議明確提出，保障國家糧食安全是農(nóng)業(yè)結構性改革的基本底線，要保稻谷、小麥等口糧，保耕地、保產(chǎn)能，保主產(chǎn)區(qū)特別是核心產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

　　專家看點：

　　今年中央農(nóng)村工作會議提出，要著力加強農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，但這并不意味著要放松糧食生產(chǎn)。中國農(nóng)業(yè)大學土地資源管理系教授孔祥斌表示，“國家糧食安全必須得到保障，會議精神不僅再次明確了這個立場，而且提出了通過保稻谷、小麥等口糧，保耕地、保產(chǎn)能，保主產(chǎn)區(qū)特別是核心產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)的具體策略?！边@為實施耕地核心區(qū)產(chǎn)能保護和保護補償機制提供明確的政策指向，為實施差異化耕地保護策略和土地整治重大工程布局提供政策保障。

　　“保障谷物基本自給，口糧絕對安全”，這就要求耕地保護不僅要考慮數(shù)量的問題，更要堅守住優(yōu)質耕地，只有優(yōu)質耕地才能降低糧食生產(chǎn)成本，才能提高糧食生產(chǎn)核心區(qū)的收益，才能永久地生產(chǎn)出安全放心的糧食，才能保障我們的口糧絕對安全。

　　為此，孔祥斌建議，不僅要進行耕地保護，還要從區(qū)域“山、林、田、村、水”生命共同體出發(fā)，打造糧食核心生產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)生命共同體。從區(qū)域影響耕地糧食生產(chǎn)的整個土地利用系統(tǒng)的健康出發(fā)，實施整體性保護，并且實施以口糧安全為核心的耕地保護補償機制。

　　No.8　種糧大戶等將獲更多政策“關照”

　　中央精神：

　　中央農(nóng)村工作會議提出，要充分發(fā)揮多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營在結構性改革中的引領作用，農(nóng)業(yè)支持政策要向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。

　　專家看點：

　　“支持政策向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，這是推進農(nóng)業(yè)結構性改革的必然要求。種糧大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等適度規(guī)模經(jīng)營主體，一般素質較高，對市場比較敏感，對科技創(chuàng)新接受能力較強，在集約化、專業(yè)化、組織化、社會化方面比一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟具有明顯優(yōu)勢，能夠更好地在農(nóng)業(yè)結構性改革中發(fā)揮引領作用?！敝袊鐣茖W院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥說。

　　“不過，隨著經(jīng)營規(guī)模的擴大，新型經(jīng)營主體對資金周轉、抵押擔保等需求也會相應提高。在這些方面，新型經(jīng)營主體更需要國家政策的傾斜。可以預期，更多惠農(nóng)政策由‘普惠’向新型經(jīng)營主體轉變?！崩顕檎f。（本報記者王蕾）

　　轉自：中國國土資源報

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