以結(jié)構(gòu)優(yōu)化為重點治理煤炭過剩產(chǎn)能

　　我國煤炭行業(yè)已進入結(jié)構(gòu)全面調(diào)整期，但產(chǎn)業(yè)供需的新平衡卻很難通過完全市場化的方式調(diào)節(jié)實現(xiàn)。一批缺乏競爭力的煤礦正在加速退出，也有很多低效煤礦的退出面臨制度性問題。全行業(yè)的困難程度不斷加劇。

　　治理我國煤炭產(chǎn)能過剩的重點是結(jié)構(gòu)優(yōu)化

　　一 我國煤炭行業(yè)正面臨較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題

　　我國煤炭產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)兩年負(fù)增長，越來越多的煤企因虧損而處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)。全國大中型煤企虧損面在2015年上半年就超過了70%，進入三季度進一步擴大到80%。山西省與煤炭第一大市鄂爾多斯市煤企虧損面均突破60%。山西省煤企國有比重高，2015年1—5月共有4.06萬煤炭職工處于輪崗、待崗狀態(tài)，占全省煤企參保職工總數(shù)的比重接近4%；截至2015年7月底，共有9.6萬省屬煤企職工延遲發(fā)放工資，占省屬煤企職工總數(shù)的比重為10.8%。鄂爾多斯市煤企民營比重大，截至2015年年底已經(jīng)有超過40%的具有生產(chǎn)能力的煤礦關(guān)停。

　　二 我國煤炭產(chǎn)能過剩存在結(jié)構(gòu)性問題，表現(xiàn)為低效產(chǎn)能大量存在

　　關(guān)于煤炭行業(yè)的產(chǎn)能過剩判斷早已成為共識，但有一個現(xiàn)象需要關(guān)注：目前，我國煤炭行業(yè)已形成產(chǎn)能40億噸，2015年產(chǎn)量37.5億噸。如果僅從這兩個數(shù)字看，我國煤炭行業(yè)有著非常高的產(chǎn)能利用率。數(shù)字與實際情況不符的原因主要有三個：

　　第一，煤炭企業(yè)大而不強。煤炭行業(yè)以前的高利潤建立在短缺經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，企業(yè)的核心競爭力普遍不強。在近十年的短缺市場環(huán)境下，煤炭價格每年上漲幅度屢屢超出預(yù)期，企業(yè)盈利最重要的能力是生產(chǎn)能力。煤炭企業(yè)也因此將資源主要投入到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，忽略了對市場反應(yīng)能力、客戶服務(wù)能力等的培育，以至生產(chǎn)能力不斷提升，但核心競爭力卻不強。

　　第二，生產(chǎn)能力開始過剩，且難以在短期內(nèi)“消化”。我國煤炭行業(yè)在經(jīng)歷了近十年的供不應(yīng)求“黃金期”后，快速步入供大于求的“調(diào)整期”，市場需求量持續(xù)下滑，盡管下滑幅度并不大，但生產(chǎn)能力已經(jīng)形成，包括供應(yīng)總量、開采強度、職工配置等。企業(yè)重新調(diào)整生產(chǎn)能力以適應(yīng)新時期的市場需求，就要對計劃、作業(yè)、人員等運營模式作出全面調(diào)整。這不是短時間內(nèi)能夠調(diào)整到位的，需要一定的“過渡期”。短則1年，長則2—3年，均有可能。

　　第三，低效產(chǎn)能大量存在，影響了煤炭企業(yè)的經(jīng)營績效。煤炭低效產(chǎn)能包括低端產(chǎn)能、落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能三類：一是低端產(chǎn)能。缺乏市場競爭力，但可以自主市場化退出。主要是指小型民營煤礦，同時具有技術(shù)水平不高、煤炭品質(zhì)不高、產(chǎn)量規(guī)模不高的特點，雖然開采成本低，但由于大眾化煤炭產(chǎn)品的市場飽和度最高以及具有服務(wù)能力弱、議價能力低、市場渠道窄等諸多不足而缺乏市場競爭力。二是落后產(chǎn)能。不符合環(huán)保、安全等現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)或未來更高要求。這類產(chǎn)能具有非常低的成本和較強的市場“適應(yīng)性”，能夠逃避監(jiān)管擇機生產(chǎn)。三是“僵尸”產(chǎn)能。持續(xù)虧損卻難以市場化退出。煤炭“僵尸”產(chǎn)能多屬于大中型企業(yè)集團，包括資源枯竭型“僵尸”產(chǎn)能，民營性質(zhì)的資源枯竭礦井已基本停產(chǎn)或完全退出，但很多被整合到當(dāng)?shù)貒写笾行兔禾科髽I(yè)集團的資源枯竭礦井仍然以“僵尸”狀態(tài)存在；還包括“中老年”高成本型“僵尸”產(chǎn)能，這些產(chǎn)能因開采年限較長而具有人員負(fù)擔(dān)重、地質(zhì)災(zāi)害多樣化、現(xiàn)代化程度不高等特點，其中一部分正在步入資源枯竭期，還有一部分如果資源配置和技術(shù)改造到位仍有盈利的空間，但開采成本高，只有在煤價較高時才能盈利。

　　三類煤炭低效產(chǎn)能中，低端產(chǎn)能往往在市場競爭中被首批淘汰，例如鄂爾多斯市已關(guān)停的煤炭產(chǎn)能多屬于民營性質(zhì)低端產(chǎn)能，但落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能卻依然大量存在。據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，我國還有煤炭落后產(chǎn)能約3億噸。“衰老”和“中老年”產(chǎn)能就更多。例如山西，資源枯竭礦井總核定產(chǎn)能5910萬噸/年，職工人數(shù)7.7146萬人，占全省的比重約分別為4.1%和6.5%；開采年限超過30年的“中老年”礦井總核定產(chǎn)能2.301億噸/年，職工總數(shù)28.8678萬人，占全省煤炭總產(chǎn)能、從業(yè)總?cè)藬?shù)的比重約分別為16.1%和24.5%。此外，山東省“衰老”礦井占比超過60%；河南能源化工集團有限公司是河南省最大的國有企業(yè)，煤炭產(chǎn)能占全省總產(chǎn)能比重約為51.8%，企業(yè)產(chǎn)能中超過半數(shù)為衰老礦井產(chǎn)能，涉及職工人數(shù)超過10萬人。我國資源已經(jīng)枯竭以及未來5年內(nèi)逐步枯竭的煤炭“衰老”、“僵尸”產(chǎn)能至少有10億噸，其中包括很多被整合到各省屬大型國有煤炭企業(yè)的低端產(chǎn)能。這個數(shù)字在已形成煤炭產(chǎn)能我國還有在建產(chǎn)能超過10億噸中的占比為25%。煤炭落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能合計超過13億噸，在已形成產(chǎn)能中的占比超過32.5%，在產(chǎn)能總規(guī)模含在建產(chǎn)能中的占比超過22.8%。低效產(chǎn)能中約70%是“僵尸”產(chǎn)能，主要存在于大中型煤炭企業(yè)集團，是企業(yè)的重要虧損源。大中型煤炭企業(yè)目前都實現(xiàn)了多元化發(fā)展，煤化工、機械制造等是非煤支柱業(yè)務(wù)，但很多也在虧損，成為非煤“僵尸”產(chǎn)能?！敖┦碑a(chǎn)能已成為我國煤炭行業(yè)2015年虧損面超過90%的主因之一。

　　低效產(chǎn)能的存在與制度密切相連，應(yīng)由政府著力解決。煤炭產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩不僅是煤炭行業(yè)治理過剩產(chǎn)能面臨的重點問題，同時也是煤炭企業(yè)能力提升的主要瓶頸。截至2015年12月，山西煤炭全行業(yè)連續(xù)18個月虧損，黑、吉、遼、冀、魯、皖等省也出現(xiàn)了全行業(yè)虧損。這些地區(qū)煤炭開采時間長，是老煤礦的集中地區(qū)，都存在大量的低效產(chǎn)能。

　　三治理煤炭產(chǎn)能過剩的重點是產(chǎn)能結(jié)構(gòu)優(yōu)化，即加速退出低效產(chǎn)能

　　落后產(chǎn)能無法市場化退出主要源于制度約束力不強。隨著市場的不斷下行，“衰老”和“中老年”礦井因成本劣勢而缺乏競爭力，卻由于就業(yè)和穩(wěn)定責(zé)任重、銀行債務(wù)高等限制，難以根據(jù)市場形勢自主退出，目前主要是以集團其他業(yè)務(wù)利潤彌補巨額虧損，以及通過借新債還舊賬包括職工工資維持運轉(zhuǎn)。但這種模式難以長期持續(xù)。此情況在山西、山東、安徽、河北等煤炭開采歷史悠久的地區(qū)較為突出。

　　煤炭行業(yè)脫困的任務(wù)已非常緊迫，為減少更大損失，同時保障社會穩(wěn)定，治理煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的工作重點應(yīng)為優(yōu)化產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，加速淘汰落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能。只有真正退出低效產(chǎn)能才有可能根本解決過剩問題。否則，煤炭行業(yè)不但難以走出困境，還可能會由于“僵尸”產(chǎn)能長期虧損而拖垮整個集團，進而形成更大的金融和社會風(fēng)險。

　　治理煤炭過剩產(chǎn)能需要實施“減低效、雙保障、一機制”方案

　　當(dāng)前環(huán)境下，優(yōu)化我國煤炭產(chǎn)能結(jié)構(gòu)有必要在發(fā)揮市場決定性作用的前提下，采取必要的行政手段。

　　一 確保煤炭落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能實質(zhì)性退出

　　考慮到在目前的市場環(huán)境中，會有大量缺乏競爭力的產(chǎn)能市場化退出，因此政策性退出的煤炭產(chǎn)能應(yīng)重點關(guān)注落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能。國務(wù)院剛剛下發(fā)的《煤炭去產(chǎn)能意見》已經(jīng)明確，從2016年開始“再退出煤炭產(chǎn)能5億噸、減量重組5億噸左右”，并給出了“安全”、“質(zhì)量和環(huán)?！薄ⅰ凹夹g(shù)和資源規(guī)?！币约捌渌矫娴耐顺鰳?biāo)準(zhǔn)。其他方面包括“長期虧損、資不抵債的煤礦；長期停產(chǎn)、停建的煤礦；資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦；不承擔(dān)社會責(zé)任、長期欠繳稅款和社會保障費用的煤礦；其他資源退出的煤礦”。10億噸退出產(chǎn)能主要就是指落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能。根據(jù)以往經(jīng)驗教訓(xùn)，此次煤炭產(chǎn)能的壓減必須做到實質(zhì)性退出。落后產(chǎn)能直接關(guān)閉?！敖┦碑a(chǎn)能的退出可以考慮三種路徑：一是單體破產(chǎn)，對大中型企業(yè)集團的單個低效礦井中沒有發(fā)展價值的直接破產(chǎn)清算，對具有一定價值的實施破產(chǎn)重組。二是煤礦改制，通過體制創(chuàng)新促進煤礦主體轉(zhuǎn)變以煤為主的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)或完全退出煤炭業(yè)務(wù)。三是資產(chǎn)重組，以地區(qū)為單位，先實施資產(chǎn)重組，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和劣質(zhì)資產(chǎn)分離，對劣質(zhì)資產(chǎn)根據(jù)實際情況集中處置，或破產(chǎn)、或重新進行資源配置推動業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)有立有破。

　　二 配套出臺“雙保障”政策

　　“雙保障”：在“僵尸”產(chǎn)能退出過程中，國家提供人員安置的資金保障和債務(wù)處置的政策保障。落后產(chǎn)能屬于違法的低效產(chǎn)能，可通過嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)退出，損失由責(zé)任人承擔(dān)。資金保障主要是針對“僵尸”產(chǎn)能退出。“僵尸”產(chǎn)能多屬于大中型煤炭企業(yè)集團，實質(zhì)性退出必然會帶來職工安置和債務(wù)處置問題，這也是“僵尸”產(chǎn)能無法市場化退出的矛盾焦點。目前企業(yè)經(jīng)營困難、地方政府財力有限，“僵尸”產(chǎn)能在現(xiàn)有條件下只能繼續(xù)維持。

　　國務(wù)院已經(jīng)明確將拿出1000億元用于煤炭、鋼鐵行業(yè)減產(chǎn)能涉及的180萬職工安置工作，相當(dāng)于平均每人5.56萬元。保障資金的國家標(biāo)準(zhǔn)并不高，還需要多渠道籌集。退出職工的保障金屬于社會保障范疇，“僵尸”產(chǎn)能多存在于國有企業(yè)，因此多渠道籌集退出保障金的思路是發(fā)揮好社?；鸷蛧匈Y本經(jīng)營預(yù)算收入的作用，全方面保障退出職工生活。有效利用兩類資金的思路并不相同，煤炭產(chǎn)能集聚大省普遍存在社?；鹑笨趩栴}，讓地方社保基金發(fā)揮保障作用的前提是資金充實；國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的結(jié)余較多，發(fā)揮作用的前提是存量盤活。

　　關(guān)于退出礦井的銀行債務(wù)處置有三種思路：債務(wù)核銷；銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)；分類保護，首先保護職工債權(quán)人利益，重點保護退出產(chǎn)能的供應(yīng)商等眾多小債權(quán)人利益，對大型銀行的高額債務(wù)可按比例清償。具體采用哪一種，要由各地、各企業(yè)視具體情況而定。政府的角色是出臺統(tǒng)一的支持政策，發(fā)揮監(jiān)督人和規(guī)則制定者的職責(zé)。

　　三 建立煤炭低效產(chǎn)能退出的長效機制

　　我國目前缺乏煤炭低效產(chǎn)能退出的長效機制。對于煤炭落后產(chǎn)能，我國一直在大力淘汰，根據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，僅在“十二五”期間就累計淘汰5.6億噸。我國淘汰煤炭落后產(chǎn)能的方向是明確的，目標(biāo)也是長期的，但標(biāo)準(zhǔn)單一且變化頻繁，存在短期調(diào)控的不足。以前的淘汰標(biāo)準(zhǔn)主要是年產(chǎn)量，淘汰的時間起始于“十五”時期，最初的上限淘汰標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為年產(chǎn)量幾千噸，此后頻繁改動提升。目前的標(biāo)準(zhǔn)是：淘汰年產(chǎn)量9萬噸及以下煤礦，“支持具備條件的地區(qū)淘汰年產(chǎn)量30萬噸以下煤礦”。實際的執(zhí)行原則是淘汰年產(chǎn)量30萬噸以下煤礦。這種淘汰方式仍然是行政主導(dǎo)下的計劃行為，計劃性的行政規(guī)定滯后于市場的波動，單一的判斷標(biāo)準(zhǔn)容易脫離企業(yè)和地區(qū)的實際情況，有實力的企業(yè)需要不斷地大幅投入才能通過技術(shù)改造符合生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)?！敖┦碑a(chǎn)能主要存在于國企，目前能否退出要依托國家政策。本世紀(jì)初，因為國家出臺了相關(guān)文件，國有煤炭“衰老”礦井以關(guān)閉破產(chǎn)為主要方式退出了一批?，F(xiàn)階段，煤炭行業(yè)為適應(yīng)新形勢退出國有性質(zhì)的“僵尸”產(chǎn)能也要等國家出臺相關(guān)政策才能啟動。

　　低效是相對概念，隨著煤礦開采年限增加、經(jīng)濟形勢改變、能源技術(shù)重大突破，現(xiàn)在的高效也可能會成為低效，因此解決煤炭行業(yè)低效產(chǎn)能退出是個長期問題，不能僅依靠短期政策，必須建立起長效的市場化退出機制。基本思路：一是淘汰落后的標(biāo)準(zhǔn)要具有長期性，盡量避免頻繁調(diào)整，要在綜合考慮經(jīng)濟社會長期發(fā)展的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌考慮環(huán)保、安全對煤礦的要求，對落后產(chǎn)能給出明確定義。二是消除地方政府和煤炭企業(yè)退出低效產(chǎn)能的顧慮，不僅是允許煤炭“僵尸”產(chǎn)能退出，還要讓與退出相配套的資金支持政策長期有效。

　　煤炭低效產(chǎn)能退出的政策建議

　　一 產(chǎn)能退出的目標(biāo)是供給端結(jié)構(gòu)優(yōu)化而非總量控制

　　退出煤炭低效產(chǎn)能不同于控制總量，具體產(chǎn)量應(yīng)由企業(yè)視市場需求而定。政府控產(chǎn)量的作用并不理想，不僅不能根本性解決煤炭產(chǎn)能的結(jié)構(gòu)性過剩問題，還會造成市場競爭的不公平。因此，低效退出政策的發(fā)力點是確保落后產(chǎn)能、“僵尸”產(chǎn)能實質(zhì)性退出，關(guān)鍵是嚴(yán)格環(huán)保、安全標(biāo)準(zhǔn)并確?！半p保障、一機制”政策措施到位。要區(qū)別對待低效產(chǎn)能與先進產(chǎn)能，要允許先進產(chǎn)能替代低效產(chǎn)能。大中型企業(yè)集團退出“僵尸”產(chǎn)能后，資源接續(xù)能力可能受到影響，建議后續(xù)的相關(guān)政策要及時跟進，通過低效產(chǎn)能退出加快“新陳代謝”。

　　二 方案的長期目標(biāo)在于形成市場化的退出機制

　　政府出臺退出方案和政策，短期內(nèi)是為了避免出現(xiàn)更大的風(fēng)險，保持社會穩(wěn)定，更長期的目標(biāo)是為了完善市場機制。方案的實施將在化解危機的同時打破政策壁壘，解決遺留已久的制度問題，最終形成市場化的退出機制。缺乏競爭力的產(chǎn)能能否實質(zhì)性退出，相關(guān)改革必須配套開展，包括轉(zhuǎn)變政府職能、國有企業(yè)改制、國有資本管理體制改革等，政府工作的重點不應(yīng)是審批而是進一步嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督，改變地方政府的考核體系并嚴(yán)格責(zé)任追究制度等。只有系統(tǒng)推進改革才能真正擠壓低效產(chǎn)能的生存空間。

　　三 產(chǎn)能退出的管理部門要擁有較強的協(xié)調(diào)能力

　　方案雖然針對煤炭行業(yè)，但對其他傳統(tǒng)行業(yè)具有較強的示范作用，將啟動經(jīng)濟領(lǐng)域的新一輪改革。改革任務(wù)迫切且復(fù)雜，主管部門必須具有較強的協(xié)調(diào)能力。國家應(yīng)成立綜合改革小組，工業(yè)和信息化部、發(fā)展和改革委、財政部、安監(jiān)局、行業(yè)協(xié)會等多部門參與管理并協(xié)調(diào)配合。具體職責(zé)包括：設(shè)定更加科學(xué)的動態(tài)淘汰煤炭落后產(chǎn)能的中長期標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)定壓減產(chǎn)能的保障標(biāo)準(zhǔn)并出臺具體方案，不應(yīng)有所有制的區(qū)別，但必須區(qū)分開落后產(chǎn)能和“僵尸”產(chǎn)能；協(xié)調(diào)“雙保障”政策的落實和“一機制”措施的執(zhí)行。

　　四 職工退出的保障資金要多渠道籌集

　　一是通過提高中央公共財政轉(zhuǎn)移支付比例、充實地方財政、有選擇地劃撥央企國有資本、劃撥地方國有資本等方式及時充實地方社保基金。地方國有資本劃撥方式有兩種政策考慮：選擇地方國有企業(yè)，將國有資本按比例劃撥社?；穑粚Α敖┦碑a(chǎn)能退出企業(yè)的退出資產(chǎn)進行重組，部分國有資本劃歸社?；稹６潜P活國有資本經(jīng)營預(yù)算收入閑置資金，根據(jù)當(dāng)前的新情況制定新的預(yù)算收入支出制度。三是成立創(chuàng)業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型基金等專項基金，籌集的資金主要用于退出職工的培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)、困難家庭救助等。

　　五 以山西為試點快速啟動煤炭低效產(chǎn)能退出工作

　　低效產(chǎn)能退出方案從確定到執(zhí)行需要一段時間，但行業(yè)脫困任務(wù)已迫在眉睫?？紤]到山西煤炭“僵尸”產(chǎn)能問題突出，受煤炭市場影響全省經(jīng)濟下滑嚴(yán)重，因此建議以山西為試點，先行開展煤炭低效產(chǎn)能退出工作。全國方案的制定與籌備同期展開，并充分結(jié)合山西的經(jīng)驗，盡快在全國推動。

　　轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報

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