環(huán)保“利劍”待出鞘，能否提高環(huán)境治理力度

　　日前，全國(guó)人大常委會(huì)舉行了全體會(huì)議，審議了多項(xiàng)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法律草案。其中環(huán)境保護(hù)稅法草案就首次提請(qǐng)審議。草案提出，將現(xiàn)行的“排污費(fèi)”改為“環(huán)保稅”，規(guī)定應(yīng)納稅排放的污染物包括“大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲”。而對(duì)于各方面爭(zhēng)議比較大的對(duì)二氧化碳征收環(huán)境保護(hù)稅的問題，暫不納入征收范圍。

　　“環(huán)保稅是優(yōu)化稅制、優(yōu)化稅種布局的新開端，對(duì)于稅收體系的完善及稅制結(jié)構(gòu)的健全有重要意義?！敝袊?guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示。

　　A　“稅負(fù)平移”原則下進(jìn)行

　　費(fèi)改稅是新一輪稅制改革的內(nèi)容之一，環(huán)保稅法的立法原則正是按照“稅負(fù)平移”的原則進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。草案根據(jù)現(xiàn)行排污費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置稅目，將排污費(fèi)的繳納人作為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，將應(yīng)稅污染物排放量作為計(jì)稅依據(jù)，將現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限。

　　1979年，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》正式確立了排污費(fèi)制度，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法延續(xù)了這一制度。2003年國(guó)務(wù)院公布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》對(duì)排污費(fèi)征收、使用的管理作了規(guī)定。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年至2015年，全國(guó)累計(jì)征收排污費(fèi)2115.99億元，繳納排污費(fèi)的企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶累計(jì)500多萬戶。2015年征收排污費(fèi)173億元，繳費(fèi)戶數(shù)28萬戶。

　　排污費(fèi)制度對(duì)于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費(fèi)制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等問題。

　　國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部提供的參閱資料披露，排污費(fèi)主要存在以下三方面問題：

　　征收標(biāo)準(zhǔn)低于污染治理成本。2014年，國(guó)家將污水和廢氣中主要污染物的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)分別提高至1.4元和1.2元，并對(duì)5項(xiàng)主要重金屬污染物以每污染當(dāng)量1.4元的標(biāo)準(zhǔn)單獨(dú)計(jì)征，但仍遠(yuǎn)低于污水和廢氣每污染當(dāng)量2.46元和2.1元的治理成本。

　　行政干預(yù)仍然存在。相當(dāng)一部分地區(qū)重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕環(huán)境保護(hù)，劃定“無費(fèi)區(qū)”“企業(yè)寧?kù)o日”等，不許征收排污費(fèi)。

　　環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)依賴排污費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。從各級(jí)環(huán)保部門看，省級(jí)部門經(jīng)費(fèi)保障狀況相對(duì)較好，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)能夠得到保障，但環(huán)境管理等業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、能力建設(shè)資金依賴排污費(fèi)。市級(jí)部門經(jīng)費(fèi)保障依賴排污費(fèi)程度較高，行政在編人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)基本能夠保障，但經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)偏低，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、能力建設(shè)資金缺口較大；財(cái)政資金能夠安排部分事業(yè)單位人員基本支出，對(duì)自收自支單位的經(jīng)費(fèi)不能保障。縣級(jí)部門經(jīng)費(fèi)保障情況較差，嚴(yán)重依賴排污費(fèi)，尤其是中西部地區(qū)，由于財(cái)力不足，“以收定支”即根據(jù)排污費(fèi)收入確定環(huán)保部門年度預(yù)算支出的現(xiàn)象十分普遍。

　　為了解決這些問題，有必要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文認(rèn)為，排污費(fèi)改成環(huán)保稅是大勢(shì)所趨，有利于征收的規(guī)范化、制度化和程序化，有利于環(huán)境保護(hù)稅收資金的集中和規(guī)范使用，防止地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門違法支出排污費(fèi)的現(xiàn)象。

　　B　稅制調(diào)整引人關(guān)注

　　實(shí)際上，征收環(huán)保稅的本意在于踐行“多排污多征稅”的原則，以增加環(huán)境違法成本的手段，倒逼企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉指出，為鼓勵(lì)企業(yè)通過采用先進(jìn)技術(shù)減少污染物排放，草案規(guī)定，納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)50％的，減半征收環(huán)境保護(hù)稅。

　　據(jù)樓繼偉介紹，草案規(guī)定，大氣污染物稅額為每污染當(dāng)量1.2元；水污染物稅額為每污染當(dāng)量1.4元；固體廢物按不同種類，稅額為每噸5元—1000元；噪聲按超標(biāo)分貝數(shù)，稅務(wù)為每月350元—11200元。

　　華東一家大中型鋼鐵企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴媒體，由于環(huán)保稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)基本一致，企業(yè)負(fù)擔(dān)變化不大。該企業(yè)之前每年用水方面資源費(fèi)、排污費(fèi)繳費(fèi)七八千萬元，大氣污染每年繳費(fèi)一兩千萬元，合計(jì)環(huán)境方面的負(fù)擔(dān)在1億元左右。

　　“原來一些地方為了招商給企業(yè)承諾免排污費(fèi)，今后類似情況可能會(huì)大大減少，有利于企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)?！边@位負(fù)責(zé)人說。

　　據(jù)了解，環(huán)保稅開征后對(duì)兩類企業(yè)影響可能比較大：一是原來繳納排污費(fèi)不規(guī)范的企業(yè)，今后強(qiáng)制力度會(huì)加大；二是污染物容易計(jì)量的行業(yè)，像造紙、化工行業(yè)，今后的壓力會(huì)比較大。

　　全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華說，環(huán)保費(fèi)改稅，對(duì)當(dāng)前鋼鐵、煤炭等行業(yè)的去產(chǎn)能會(huì)有促進(jìn)作用?！霸谌ギa(chǎn)能的過程中，淘汰誰保留誰，單靠行政命令很難實(shí)現(xiàn)。今后這些企業(yè)要活下來，第一關(guān)就是環(huán)境關(guān)，能不能承受環(huán)保稅的成本，用市場(chǎng)機(jī)制解決問題?！?/br>

　　此外，由于各地差距較大，草案中對(duì)適用稅額也沒有搞一刀切，賦予地方在規(guī)定基礎(chǔ)上調(diào)整的權(quán)力。

　　稅制的調(diào)整往往牽一發(fā)而動(dòng)全身。一些普通百姓也擔(dān)心，雖然征收對(duì)象是企業(yè)，但會(huì)不會(huì)影響到下游的消費(fèi)者？

　　根據(jù)草案，5種免稅情形與普通百姓日常生活相關(guān)，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、機(jī)動(dòng)車、鐵路機(jī)車等排放的應(yīng)稅污染物；包括依法設(shè)立的城鎮(zhèn)污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所向環(huán)境排放的應(yīng)稅污染物不超過國(guó)家和地方規(guī)定的部分。這也延續(xù)了原排污費(fèi)的政策。

　　“環(huán)保稅主要面向工業(yè)企業(yè)，對(duì)百姓生活影響不大?！瘪樈ㄈA表示，百姓日常生活中排放的汽車尾氣、餐廚油煙等，現(xiàn)在都免稅。

　　當(dāng)然，如果企業(yè)成本增加，轉(zhuǎn)嫁給下游是有可能的。但消費(fèi)者也會(huì)主動(dòng)選擇，轉(zhuǎn)向購(gòu)買相對(duì)清潔、價(jià)格較低的產(chǎn)品。這會(huì)督促企業(yè)減少污染行為，開發(fā)清潔技術(shù)、生產(chǎn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的良性調(diào)節(jié)。

　　中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所研究員楊志勇建議，立法過程中需要權(quán)衡，對(duì)于一些百姓必需品可實(shí)行免稅，同時(shí)采取其他政策工具，盡可能實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)者對(duì)環(huán)境成本買單，而非消費(fèi)者。

　　C　二氧化碳暫不納入征稅范圍

　　各方面爭(zhēng)議較大的對(duì)二氧化碳征收環(huán)境保護(hù)稅問題，暫不納入征收范圍——這是草案解決的另一個(gè)突出問題。

　　事實(shí)上，我國(guó)二氧化碳的排放量，早在幾年前就已經(jīng)達(dá)到一個(gè)比較高的數(shù)值。資料顯示，2000年至2010年，我國(guó)二氧化碳排放占比由12.9%提高到約23%，人均二氧化碳排放量在2011年已超過世界平均水平。

　　中美兩國(guó)于2014年11月12日共同發(fā)布的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》提到，中國(guó)計(jì)劃在2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰。

　　未來向低碳能源轉(zhuǎn)型和溫室氣體減排已是大勢(shì)所趨。而這些年，針對(duì)二氧化碳排放征稅的討論，也一直在持續(xù)。

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行征稅以保護(hù)環(huán)境，但也有觀點(diǎn)擔(dān)心征稅會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。最終，對(duì)于這一各方面爭(zhēng)議比較大的“對(duì)二氧化碳征收環(huán)境保護(hù)稅問題”，草案決定“暫不納入征收范圍”。

　　是否對(duì)二氧化碳作出征稅的規(guī)定，在國(guó)際上也未達(dá)成共識(shí)。施正文指出，全球?qū)Υ诉€沒有整體方案，事實(shí)上，其他國(guó)家開征碳稅的也很少。

　　根據(jù)2012年底經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡(jiǎn)稱OECD）環(huán)保稅收數(shù)據(jù)庫(kù)的最新數(shù)據(jù)（涉及33個(gè)OECD國(guó)家和14個(gè)非OECD國(guó)家），國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部組織課題組對(duì)環(huán)境保護(hù)稅（費(fèi)）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究。在本次研究涉及的47個(gè)國(guó)家中，截至2012年底，對(duì)二氧化碳排放征稅的有8個(gè)國(guó)家，其中OECD國(guó)家5個(gè)、非OECD國(guó)家3個(gè)。

　　施正文認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家在減少二氧化碳排放方面承擔(dān)得較少，在這種情況下，我國(guó)率先開征碳稅，可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不利。

　　中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文表示，我國(guó)現(xiàn)階段還是發(fā)展中國(guó)家，處在工業(yè)化過程中，二氧化碳排放難以避免，這也是需要付出的發(fā)展代價(jià)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，二氧化碳排放應(yīng)該征稅，但何時(shí)開征還是要根據(jù)國(guó)情需要作出考量。

　　施正文同樣認(rèn)為，草案現(xiàn)在沒有對(duì)二氧化碳進(jìn)行征稅，但并不代表以后不征，因此，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)稅法中對(duì)未來擬擴(kuò)大的征稅范圍作出宣示性規(guī)定，為未來改革提供立法依據(jù)，可以在草案第二條中增加規(guī)定第二款“對(duì)二氧化碳等的征稅，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，通過修訂本法的方式來規(guī)定”。

　　D 配套機(jī)制不可少

　　日前，有業(yè)內(nèi)人士表示，環(huán)保稅是個(gè)“技術(shù)稅”，排污費(fèi)以前是環(huán)保部門征收，現(xiàn)在改為稅務(wù)部門征收環(huán)保稅，需要兩個(gè)部門協(xié)作。兩部門彼此間需要有完善的制度約束與配合、監(jiān)督是征收環(huán)保稅過程中的主要問題。

　　環(huán)保稅屬于新生事物，因此在征收部門上并未如以往的稅種完全一樣，此前稅收征繳對(duì)象該交多少稅，一是自報(bào)，二是由稅務(wù)機(jī)關(guān)抽查核定，再由稅務(wù)機(jī)關(guān)征繳。環(huán)保稅則不同，該交多少稅，征繳對(duì)象無法自報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法核定，必須由地方環(huán)保局先對(duì)應(yīng)稅污染物進(jìn)行核定，稅務(wù)機(jī)關(guān)才能據(jù)此征稅。

　　如此一來，如果地方環(huán)保部門執(zhí)法不嚴(yán)，將會(huì)使環(huán)保稅的作用大打折扣。所以，在落實(shí)環(huán)保稅過程中，國(guó)家級(jí)監(jiān)控必不可少，也是體現(xiàn)稅法公平性的有力措施。

　　實(shí)際上，環(huán)保稅從立法到實(shí)施，還需要在許多方面進(jìn)一步展開協(xié)商、討論甚至博弈。業(yè)內(nèi)人士就此表示，在怎樣實(shí)現(xiàn)充分征管、如何測(cè)算應(yīng)稅污染物的計(jì)稅依據(jù)，能否做到既維護(hù)社會(huì)利益，又維護(hù)行業(yè)、企業(yè)的正常利益，既強(qiáng)化對(duì)排污企業(yè)的剛性治理力度，又防止出現(xiàn)過度征稅傾向等，這些難題，有的需要立法解決，有的需要在落實(shí)過程中尋找答案。

　　總體來看，在企業(yè)降成本和減稅的大環(huán)境下，為了舒緩企業(yè)的“痛苦指數(shù)”，保證費(fèi)改稅的順利實(shí)施，此次環(huán)保稅法草案做出很多讓步和寬限，整體基調(diào)偏向“溫柔”。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員何代欣認(rèn)為，不要寄希望某一個(gè)政策能夠“藥到病除”，應(yīng)該要考慮消費(fèi)稅里面也有環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，比如遏制一些污染物強(qiáng)度比較高的商品，另外一個(gè)是資源稅，不少稅收當(dāng)中，也包含了環(huán)境保護(hù)的成分，應(yīng)該多做合并稅的工作，從科學(xué)研究來看，要逐步完善配套機(jī)制。

　　延伸閱讀

　　哪些國(guó)家也在征收環(huán)保稅？

　　有不少國(guó)家開征的是包含兩個(gè)以上稅目的綜合性的環(huán)保稅費(fèi)，類似于我國(guó)擬設(shè)計(jì)開征的環(huán)保稅。

　　法國(guó)1998年開征“污染行為綜合稅”，涵蓋了大氣、燃油、飛機(jī)噪聲、生活垃圾、特殊工業(yè)垃圾、洗滌產(chǎn)品等多種污染物和污染產(chǎn)品。

　　波蘭1990年開征的空氣污染費(fèi)、愛沙尼亞1991年開征的空氣污染費(fèi)、拉脫維亞1995年開征的大氣排放費(fèi)、黑山共和國(guó)1997年開征的大氣污染費(fèi)、羅馬尼亞2000年開征的大氣排放費(fèi)和未經(jīng)允許排放的大氣排放費(fèi)同時(shí)開征的兩個(gè)稅種、克羅地亞2004年開征的大氣排放費(fèi)和西班牙阿拉貢地區(qū)2006年開征的廢棄物環(huán)境損害稅，稅目包括了多種廢氣排放。

　　加拿大不列顛哥倫比亞省1992年開征的排污費(fèi)，澳大利亞首都地區(qū)1997年開征的環(huán)境保護(hù)費(fèi)、新南威爾士州1998年設(shè)置的基本污染許可機(jī)制的征收對(duì)象包括了廢氣和廢水的排放，新南威爾士州1996年開征的垃圾稅涵蓋了固體廢物和廢水的排放。

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)水運(yùn)報(bào)

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