深化國(guó)有企業(yè)改革的主攻方向

　　●在改革駛?cè)搿吧钏畢^(qū)”、進(jìn)入“持久攻堅(jiān)戰(zhàn)”階段，國(guó)有企業(yè)的突出問題主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏大，涉足面偏廣，企業(yè)泛行政化，國(guó)有獨(dú)資公司居多，公司治理不盡規(guī)范，高管腐敗仍存，行政壟斷較為嚴(yán)重，內(nèi)部管理制度僵化。

　　●全面深化改革的戰(zhàn)略布局下，按照改革的問題導(dǎo)向，解決上述問題無疑構(gòu)成了下一步國(guó)有企業(yè)改革的主線。

　　近40年來，國(guó)企改革取得了巨大進(jìn)展，成效顯著，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起中功不可沒。然而，當(dāng)改革駛?cè)搿吧钏畢^(qū)”、進(jìn)入“持久攻堅(jiān)戰(zhàn)”階段，國(guó)有企業(yè)仍然存在諸多突出問題，如國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏大，涉足面偏廣，企業(yè)泛行政化，國(guó)有獨(dú)資公司居多，公司治理不盡規(guī)范，高管腐敗仍存，行政壟斷較為嚴(yán)重，內(nèi)部管理制度僵化。在全面深化改革的戰(zhàn)略布局下，按照改革的問題導(dǎo)向，解決上述問題無疑構(gòu)成了下一步國(guó)有企業(yè)改革的主線。

　　收縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模和產(chǎn)業(yè)布局

　　到2016年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額131.7萬億元，所有者權(quán)益合計(jì)44.7萬億元，2016年國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)總收入45.9萬億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額2.3萬億元。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，國(guó)有企業(yè)不僅完全主導(dǎo)了傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市公用事業(yè)，而且遍及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)的各個(gè)具體行業(yè)。從主營(yíng)業(yè)務(wù)看，70%多的國(guó)有企業(yè)屬于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)商業(yè)類，真正分布于基礎(chǔ)性行業(yè)公益類的國(guó)有企業(yè)不足30%。就工業(yè)而言，國(guó)有企業(yè)遍及工業(yè)類全部行業(yè)。國(guó)有企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)顯然過于寬泛。

　　在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)增長(zhǎng)率不斷下降，這正是強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性退出一般性產(chǎn)業(yè)的契機(jī)。既然國(guó)有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩大類，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該專注于公益類，商業(yè)類中的大部分國(guó)有企業(yè)，除了特殊功能類、戰(zhàn)略類、新興產(chǎn)業(yè)類等行業(yè)領(lǐng)域保持國(guó)有資本外，其他大部分行業(yè)的國(guó)有資本都應(yīng)該按照重要性原則有秩序地收縮乃至退出。

　　國(guó)有企業(yè)不僅遍布國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)，而且遍布大中小微各種規(guī)模。根據(jù)2013年的統(tǒng)計(jì)資料，全部國(guó)有企業(yè)數(shù)量中，大型企業(yè)占5.8%，中型企業(yè)占18.1%，小微企業(yè)占76%，有悖國(guó)有資本“抓大放小”原則。因此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該專注于大中型企業(yè)，小微企業(yè)實(shí)在沒有必要實(shí)行國(guó)有制，應(yīng)該逐步收縮甚至退出。

　　國(guó)有企業(yè)“去行政化”勢(shì)在必行

　　國(guó)有企業(yè)按照政府序列的行政級(jí)別，分為中央企業(yè)、省屬企業(yè)、市屬企業(yè)和縣屬企業(yè)四級(jí)，所有國(guó)有企業(yè)都被賦予相應(yīng)的行政級(jí)別，從正部級(jí)一直到副處級(jí)。國(guó)有企業(yè)泛行政化，引發(fā)了多種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相容的現(xiàn)象。國(guó)有企業(yè)家可以“商而優(yōu)則仕”，政府官員也可以“仕而優(yōu)則商”，很多情況下，國(guó)有企業(yè)成為政府官員晉升過程中的“中轉(zhuǎn)站”，或即將退休政府官員的理想“歸宿點(diǎn)”。

　　國(guó)有企業(yè)泛行政化，使得企業(yè)間“高管對(duì)調(diào)”現(xiàn)象成為常態(tài)。在正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)高管之間是不可能“對(duì)調(diào)”或“互換”的，但在我國(guó)國(guó)有企業(yè)體系中，這種“對(duì)調(diào)”現(xiàn)象卻十分常見。當(dāng)企業(yè)間激烈競(jìng)爭(zhēng)之時(shí)，上級(jí)部門可能突然將雙方或多方之間的高管進(jìn)行“對(duì)調(diào)”。在反壟斷法中，這種“對(duì)調(diào)”無異于深度“人事合謀”，但在行政化的國(guó)有企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)家服從行政命令。

　　國(guó)有企業(yè)泛行政化，必然造成資源配置的行政化。國(guó)有企業(yè)在土地占有、財(cái)政投資與補(bǔ)貼、貸款、資源占有、公司上市、利潤(rùn)分配等方面都享有政策“偏飯”，使得國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)之間身份不平等、實(shí)力不相稱、競(jìng)爭(zhēng)不公平、績(jī)效不可比。既然公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，按照兩個(gè)“毫不動(dòng)搖”的要求和“權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等”的原則，加速國(guó)有企業(yè)“去行政化”改革應(yīng)該成為深化國(guó)有企業(yè)改革的前提。

　　其實(shí)，早在1999年中共十五屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中，就已明確提出深化國(guó)有企業(yè)人事制度改革，“對(duì)企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級(jí)別”。因此迫切需要按照“國(guó)有企業(yè)本位論”要求，盡快重啟“去行政化”進(jìn)程。

　　整體改制實(shí)現(xiàn)母公司層面混合所有制

　　鑒于國(guó)有企業(yè)母公司基本上為國(guó)有獨(dú)資公司，有必要重塑國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)模式，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和績(jī)效導(dǎo)向，在國(guó)有企業(yè)母公司層面實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，建立混合所有制。

　　我國(guó)正在進(jìn)行的混合所有制試點(diǎn)，基本上都是在某個(gè)子公司或某塊業(yè)務(wù)進(jìn)行，沒有觸及到母公司層面。這是時(shí)下混合所有制改革的一大軟肋。因此，混合所有制改革一定要著眼于國(guó)有企業(yè)母公司而非子公司層面、著眼于主營(yíng)業(yè)務(wù)而非輔業(yè)副業(yè)、著眼于壟斷環(huán)節(jié)而非競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，為整體改制和整體上市打下堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。通過混合所有制改革，將現(xiàn)有母公司集團(tuán)公司的國(guó)有獨(dú)資公司先改制為國(guó)家絕對(duì)控股公司國(guó)家持股50%以上，再逐步改制為國(guó)家相對(duì)控股公司。

　　關(guān)于資本控股不斷放大的杠桿作用，列寧曾轉(zhuǎn)引德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢斯·吉德翁·海曼的觀點(diǎn)指出：“擁有不太多的資本，就可以統(tǒng)治巨大的生產(chǎn)部門。事實(shí)上，擁有50%的資本，往往就能控制整個(gè)股份公司。所以，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人只要擁有100萬的資本，就能控制各孫女公司的800萬資本。如果這樣‘交織’下去，那么擁有100萬資本就能控制1600萬、3200萬以至更多的資本了。”因此，國(guó)有相對(duì)控股公司作為混合所有制的必然要求和結(jié)果，是社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，不意味著國(guó)有制性質(zhì)的改變，僅僅是國(guó)有制實(shí)現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)變，而且這種轉(zhuǎn)變有助于增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本“四兩撥千斤”的杠桿作用。

　　規(guī)范國(guó)有公司治理 釋放“治理紅利”

　　國(guó)有獨(dú)資公司的單一產(chǎn)權(quán)關(guān)系，導(dǎo)致了政府主導(dǎo)的、行政化色彩嚴(yán)重的單邊治理機(jī)制。國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人更多地是對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，而不是對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致企業(yè)行為更多帶有“官商”特征。即便是國(guó)有控股的上市公司，也存在公司股東大會(huì)的股東數(shù)量和構(gòu)成幾乎與董事會(huì)高度重合、上市公司董事會(huì)與其母公司的董事會(huì)人員高度重合的不規(guī)范現(xiàn)象。

　　需要深入貫徹公司法，注重完善國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人選聘機(jī)制，政府也需要按照法定程序行使委托者的職權(quán)，不可越過股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等直接任命國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人。上級(jí)黨委只能直接任命公司的黨委書記，至于黨委書記作為高管能否當(dāng)選董事、進(jìn)而兼任董事長(zhǎng)，應(yīng)該完全按照法定程序進(jìn)行，上級(jí)黨委應(yīng)該充分尊重公司股東大會(huì)和董事會(huì)的合法選擇。

　　鑒于現(xiàn)實(shí)中的股東大會(huì)往往“程序重于內(nèi)容”和“形式重于實(shí)質(zhì)”，因此需要特別加強(qiáng)董事會(huì)對(duì)選聘職業(yè)經(jīng)理人及其薪酬事項(xiàng)的決定性作用，使董事會(huì)成為公司與政府的有效“隔離帶”。2005年以后，國(guó)資委進(jìn)行了國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)試點(diǎn)建設(shè)，即從母公司層面建立董事會(huì)，迄今已有87家央企母公司實(shí)現(xiàn)了董事會(huì)制度，外部董事占多數(shù)且有外部董事?lián)味麻L(zhǎng)。國(guó)有獨(dú)資公司建立董事會(huì)制度是中國(guó)特色公司治理結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，有利于控制“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。監(jiān)督層面，1998年以來的國(guó)有企業(yè)稽察特派員制度目前已經(jīng)演變?yōu)閲?guó)有大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)制度即外派監(jiān)事會(huì)，外派監(jiān)事會(huì)1998年設(shè)立初衷為過渡性制度安排，而且人數(shù)上“只做減法不做加法”，但現(xiàn)在似乎已經(jīng)常態(tài)化了。因此，需要按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范性要求，需要將外派監(jiān)事會(huì)轉(zhuǎn)設(shè)為公司內(nèi)部監(jiān)事會(huì)。

　　現(xiàn)階段，國(guó)有企業(yè)高管腐敗現(xiàn)象仍存，從深層次上反映了國(guó)有企業(yè)的治理問題。因此有必要加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，重點(diǎn)引進(jìn)實(shí)力相當(dāng)?shù)耐赓Y企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)“混改”，有助于建立多元化民主化的公司治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制，釋放“治理紅利”。

　　實(shí)現(xiàn)壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改造

　　傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)是國(guó)有企業(yè)存在的集中領(lǐng)域。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，自然壟斷行業(yè)根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開，放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。因此，深化國(guó)有企業(yè)改革，有必要把壟斷行業(yè)改革作為“主戰(zhàn)場(chǎng)”。

　　壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)改革的首要任務(wù)在于打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)，即對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)化改造。推進(jìn)壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)化改造，首先盡可能實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開”，將自然壟斷企業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)剝離出去，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)范圍和容量。與此同時(shí)，積極探索多家綜合運(yùn)營(yíng)商的有效競(jìng)爭(zhēng)模式，為技術(shù)進(jìn)步趨勢(shì)下企業(yè)的產(chǎn)業(yè)重組和價(jià)值鏈再造留下余地和空間。對(duì)于主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和地方政府或明或暗的各式行政壟斷行為，可運(yùn)用反壟斷法和競(jìng)爭(zhēng)審查制度加以約束。

　　深化內(nèi)部制度改革 徹底實(shí)現(xiàn)“四能”

　　長(zhǎng)期以來，國(guó)有企業(yè)呈現(xiàn)“剛性化”狀態(tài)，表現(xiàn)為企業(yè)只生不死，員工只進(jìn)不出，高管只上不下，收入只增不減。從深化國(guó)有企業(yè)改革的任務(wù)出發(fā)，必須實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)從“剛性化”向“柔性化”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“企業(yè)能生能死，高管能上能下，員工能進(jìn)能出，收入能高能低”的“四能”狀態(tài)。

　　競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中的國(guó)有企業(yè)，特別是微型和小型國(guó)有企業(yè)，國(guó)有資本沒必要滯留，各級(jí)政府應(yīng)該按照“只做減法不做加法”的原則，逐步有秩序地退出。長(zhǎng)期虧損、資不抵債、依靠財(cái)政補(bǔ)貼和銀行貸款的企業(yè)，需要按照破產(chǎn)法進(jìn)行清算和退出。當(dāng)然，對(duì)職工安置，需要一個(gè)妥善的“托底”的社會(huì)政策。管理層級(jí)過多的國(guó)有企業(yè)，也應(yīng)該成為戰(zhàn)略性退出的重點(diǎn)。

　　在高級(jí)管理者層面，應(yīng)該按照十八屆三中全會(huì)《決定》文件提出的“建立職業(yè)經(jīng)理人制度”的要求，逐年增加市場(chǎng)化選聘比例。競(jìng)聘上崗要體現(xiàn)公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，實(shí)現(xiàn)高管“能上能下”的動(dòng)態(tài)柔性機(jī)制。在總結(jié)企業(yè)高管副職公開招聘經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)行企業(yè)高管一把手公開招聘，要特別注意招聘優(yōu)秀的外國(guó)企業(yè)高管和民營(yíng)企業(yè)高管，形成中央企業(yè)“董監(jiān)高”隊(duì)伍的職業(yè)化和多源化。

　　應(yīng)該打破員工就業(yè)的“終身制”，建立擇優(yōu)錄取的選人機(jī)制，通過公開招聘等形式，向企業(yè)內(nèi)外的人員公開宣布崗位空缺、報(bào)名條件和招聘計(jì)劃，提供公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，擇優(yōu)錄用合格的人員，杜絕量身定制的“蘿卜招聘”?；诳?jī)效考評(píng)結(jié)果，冗員、不勝任者要淘汰。按照勞動(dòng)合同法將勞動(dòng)用工制度改革向前推進(jìn)，建立真正適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求的勞動(dòng)合同制。

　　需要建立“能多能少”的薪酬決定機(jī)制。薪酬模式設(shè)計(jì)要市場(chǎng)化，薪酬設(shè)計(jì)不能再沿用薪酬等級(jí)套用行政級(jí)別的模式，而是應(yīng)與具體的工作崗位價(jià)值大小及任職者的績(jī)效相聯(lián)系，而且薪酬水平要和市場(chǎng)接軌。薪酬要與績(jī)效掛鉤，在薪酬結(jié)構(gòu)中，績(jī)效薪酬要占有較大的比重。總之，深化國(guó)企收入分配制度改革，有助于為逐步形成中共十八屆三中全會(huì)提出的“兩頭小中間大”的“橄欖型分配格局”做出貢獻(xiàn)。（作者為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)校長(zhǎng)助理、中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)）

　　轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

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