打破利益格局，新型城鎮(zhèn)化要落到實處

　　日前，著名經(jīng)濟學家吳敬璉在參加由中歐國際工商學院舉辦的中國新型城鎮(zhèn)化高峰論壇時指出，新型城鎮(zhèn)化的核心是人，在推進的過程當中，要弄清楚舊型城鎮(zhèn)化存在哪些弊端？為何要走新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路？只有弄清楚了這些本質(zhì)問題，面對多重阻力的新型城鎮(zhèn)化才能夠攻堅克難，落到實處。

　　舊型城鎮(zhèn)化問題多

　　吳敬璉說，從世界范圍看，一個國家從低收入向高收入邁進，必須實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，因為城鎮(zhèn)化能提高經(jīng)濟效率。

　　為此，近幾年來我國都在大力發(fā)展城鎮(zhèn)化。但是，到目前為止，我國的城鎮(zhèn)化率還不高，被納入到統(tǒng)計的農(nóng)民工及其家屬，并沒有真正融入城市生活。他們在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面，還不能平等地享受城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)。中歐國際工商學院院長朱曉明介紹現(xiàn)狀時表示。

　　吳敬璉用一組數(shù)據(jù)進行進一步說明，國家統(tǒng)計局發(fā)布的我國城鎮(zhèn)化率為52％，這之中有相當一部分人是“偽城市化”，實際上并沒有參加到生產(chǎn)創(chuàng)意的過程當中，只是做一些簡單加工。如果將這部分人刨除，我國城鎮(zhèn)化率只有35％。

　　這是舊型城鎮(zhèn)化土地優(yōu)先于人口城市化以及采取“攤大餅”模式發(fā)展的結(jié)果。吳敬璉指出，當前我國城市建成區(qū)的面積增長比城市人口的增長要高出好幾倍，城市人口的人均占地面積比發(fā)達國家多得多，城鎮(zhèn)化演變成了房地產(chǎn)開發(fā)，對于城鎮(zhèn)化的基本作用——提高效率反而發(fā)揮的作用不大。

　　與此同時，選擇“攤大餅”模式發(fā)展，各地爭相建設(shè)超大規(guī)模城市，造成了當前我國城市千篇一律的發(fā)展局面，城鎮(zhèn)化的專業(yè)化程度遠遠低于發(fā)達國家。吳敬璉強調(diào)。

　　寫過《中國的城市化》的亨德森曾講過一個結(jié)構(gòu)化規(guī)律，就是在工業(yè)化時期農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，制造業(yè)優(yōu)先在城市發(fā)展了起來。但是，大概在20世界中期，制造業(yè)的技術(shù)開始變得標準化，于是面對城市生活成本的高昂，以及不需要工人有很高的教育水平、知識水平和技術(shù)水平的制造業(yè)企業(yè)，慢慢將廠房從大城市遷向小城市。吳敬璉說，目前城鎮(zhèn)化率較高的美國，其實沒有幾個是特大城市。

　　而我國舊型城鎮(zhèn)化帶來的發(fā)展現(xiàn)狀卻是，一方面小城市偏枯，另一方面又出現(xiàn)了一些運作效率非常低、人口在500萬人以上的特大規(guī)模城市。其中，北京最為典型，上海緊隨其后，甚至有趕超的趨勢。吳敬璉如是介紹。

　　這造成了2008年金融危機時，我國3000萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮的出現(xiàn)。中國社會科學院研究生院城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟系主任陳淮認為，由于采取了進廠不進城的政策，我國曾錯失了發(fā)展二三線城市的良機。對于農(nóng)民工而言，要么就到北上廣深，要么就直接回到山溝里，中間沒有可以緩沖的中小城市。

　　在此情況下，一些問題開始出現(xiàn)。吳敬璉認為，首先是大拆大建，侵犯了民眾的利益；其次是建設(shè)過程中的效率問題，占地面積過大，投資效率低，各級政府債臺高筑，威脅國家金融體系的穩(wěn)定；第三是沒有借錢要還的基本常識，一些地方政府只要借到錢就投進去，搞政績工程，任期一到立馬走人；第四是負面效應(yīng)不斷顯露，交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、城市運營成本高昂等，北京就是如此。

　　根源在于體制

　　這些問題是怎么產(chǎn)生的？

　　在吳敬璉看來，主要是三個方面造成的。第一，舊型城鎮(zhèn)化的主導者是政府；第二，我國城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度不統(tǒng)一；第三，我國的行政級別是分層級的。

　　舊型城鎮(zhèn)化是政府主導的過程。吳敬璉分析說，過去在各級政府眼中，造城是提高政績的重要手段，甚至有些地方將其當成了主要手段。其實，城市的來源無非有兩個，一種情況是從市發(fā)展而來的。從這種情況發(fā)展而來的前提是，有交易的需要，能夠起到聚集的效應(yīng)；另外一種途徑就是從城發(fā)展而來。在古漢語字典里，城指的是都，也就是政治中心。而在我國的歷史上，城市更多的是從城而來的，現(xiàn)在依然在沿用。

　　“舉個例子說，我戶口本上的籍貫是重慶，這里是三峽的尾部，是西南地區(qū)的經(jīng)濟中心，但是后來就不行了，特別是在計劃經(jīng)濟背景下，重慶比不上成都，因為后者是省會。在華東地區(qū)，南京是政治中心，上海是經(jīng)濟中心。在華北地區(qū)，北京是政治中心，天津是經(jīng)濟中心。后來的發(fā)展是，經(jīng)濟中心都敵不過政治中心。這是整個經(jīng)濟社會組織的格局造成的。”吳敬璉如是說。

　　吳敬璉進一步表示，在土地產(chǎn)權(quán)制度方面，我國現(xiàn)在主要分兩大塊，一塊是農(nóng)村集體用地，最終擁有者是農(nóng)民，但是他卻得不到權(quán)利也獲得不了利益，這兩項都掌握在干部手中。而城市土地按照憲法規(guī)定，是國家所有的。

　　在此情況下，要推進城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋?，就只能通過征購將農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲胁趴梢?。吳敬璉說，在推動農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變的過程當中，按照規(guī)定是根據(jù)農(nóng)產(chǎn)值來定價的，這意味著將會帶來巨額的差價，而這個差價歸屬于新所有者所有，也就是征購的一方，并不是農(nóng)民。這成了造大城、攤大餅、盡量把土地規(guī)模做大的推動力量。因為，這不僅可以提高政績，還可以帶來巨額的財政收入，成為了一些地方政府主要的財政來源。

　　除此之外，根據(jù)市場規(guī)律而言，城市和城市之間應(yīng)該是平等的，但是在我國卻并非如此。吳敬璉表示，目前，我國有省級城市、副省級城市、地級城市、縣級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，級別越往上的城市，支配資源的能力就越大。反過來，規(guī)模越大的城市，往往明文規(guī)定的行政級別，或者潛在的行政級別就越高。

　　“這就造成了一個循環(huán)?！眳蔷喘I說，上級城市可以運用更大的權(quán)力吸取資源，從而擴大自身的發(fā)展規(guī)模。一旦規(guī)模大了以后，他的行政級別就會越高，形成了一種循環(huán)。

　　在此情況下，大城市越來越大，人們早晨一窩蜂進城工作，晚上再一窩蜂出城回家，道路交通擁堵不堪，空氣污染問題日益嚴重，人們生活壓力不斷加大。而大城市的膨脹在一定程度上又使得小城市的資源更偏向枯竭，因為資源整體是有限的，吳敬璉表示。

　　吳敬璉還判斷說，如果這些體制因素不發(fā)生根本性的改變，那么不管國家怎么號召新型城鎮(zhèn)化，不少地方官員心里想的、實際做的，很可能依然是舊型城鎮(zhèn)化。

　　用智慧克服困難

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。對此，吳敬璉提出了一些自己的見解。在吳敬璉看來，全面深化改革意味著要改變一些體制上的缺陷。只有這些缺陷改掉了，在深入研究的基礎(chǔ)上，新型城鎮(zhèn)化推行起來才會比較得力。

　　在推進新型城鎮(zhèn)化的過程當中，吳敬璉建議，首先要改變各級政府用行政命令推動城鎮(zhèn)化的辦法，并通過市場運作和政府的土地利用規(guī)則來提高城鎮(zhèn)化的效率。強調(diào)市場運作，并不意味著政府會沒事可做，而是順勢而為，就是土地規(guī)劃還是由政府來做。比如，根據(jù)規(guī)劃對土地用途進行管制，對農(nóng)用土地、城市工商用地和住宅用地進行有效劃分等。

　　其次，要如同《決定》里所說的那樣，建立跨城鄉(xiāng)的全國統(tǒng)一的勞動力、土地和資本市場，從而使資源流向效率和回報最高的地方。建立兼顧國家、集體、個人的土地增益分配機制，合理提高個人收益。確認農(nóng)民對承包土地擁有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)能。推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。

　　第三，要改革現(xiàn)有的行政層級制度，重新界定市場的職責，重新組織城市財政?！稕Q定》中對此也有強調(diào)，只有體制上的問題解決了，要提高我國城市化本身和建成城市的效率，才有可能。

　　“《決定》提出的規(guī)定，都非常有利于提高城鎮(zhèn)化的效率。但推行起來仍然有很多問題需要逐步解決。”吳敬璉認為，首當其沖的問題是由于意識形態(tài)和現(xiàn)有的利益格局造成的。比如，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)收入、土地收入，那么就會影響到其他在這個城鎮(zhèn)化過程當中的利益主體，他們的原有利益就會受到影響，所以在推進新型城鎮(zhèn)化時，需要以更大的政治勇氣和智慧沖破阻力和克服困難，把各項改革落到實處。

　　此外，現(xiàn)有的運轉(zhuǎn)體系各個環(huán)節(jié)之間，雖然效率差，但大體上還算協(xié)調(diào)。推進新型城鎮(zhèn)化意味著要改變其中的一些環(huán)節(jié)。而一個環(huán)節(jié)發(fā)生了變化，其他的環(huán)節(jié)跟其就會產(chǎn)生矛盾?！爱斘覀兩罨母锏臅r候，就不能不顧及實際會發(fā)生的困難。比如，《決定》里面提到的地方政府可以發(fā)債。要考慮在什么情況下可以發(fā)債，誰對債務(wù)進行負責，怎么監(jiān)督等一整套問題。”

　　吳敬璉最后在接受中國商報記者采訪時表示，政府在推進新型城鎮(zhèn)化的過程當中，最重要的是做規(guī)則的制定者，而不是參與者，用好的制度，好的體系去實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。（本報記者陳芳）

來源：中國商報

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