生態(tài)環(huán)境惡化倒逼資源型城市轉(zhuǎn)型

　　12月3日，國務(wù)院公布《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020）》（下稱《規(guī)劃》），共有262個(gè)資源型城市被列入其中，它們分布在全國除了京、津、滬三市以外的所有省、自治區(qū)、直轄市。

　　這是我國首次制定關(guān)于資源型城市的國家級規(guī)劃，也是新一屆政府以國務(wù)院文件發(fā)布的第一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃。國家發(fā)改委副主任杜鷹介紹說，2010年，國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組明確要求國家發(fā)改委、國土部、財(cái)政部等部委編制《規(guī)劃》；李克強(qiáng)總理也對編制《規(guī)劃》提出了明確要求。《規(guī)劃》編制歷時(shí)兩年多，不僅首次在全國確定了262個(gè)資源型城市，而且將它們按照資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力，分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四類。

　　中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、西部發(fā)展研究中心副主任陳耀在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)分析認(rèn)為，《規(guī)劃》的出臺主要有兩大背景：國家對資源保障的需求、生態(tài)環(huán)境惡化的倒逼。

　　“過去，我們更多關(guān)注資源枯竭城市?！兑?guī)劃》中新的分類，對資源型城市進(jìn)行了全周期的規(guī)劃，在其產(chǎn)業(yè)成長的各個(gè)時(shí)期，有針對性地、分類型地指導(dǎo)發(fā)展方向和重點(diǎn)。”陳耀表示，“所有資源型城市都應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，及早地培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，而不是等到資源衰退以后再來搶救。”

　　所有資源型城市“齊步走”

　　國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成還記得，2001年，時(shí)任國務(wù)院副總理李嵐清到遼寧視察后，提出遼寧要搞好資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的課題，并在阜新進(jìn)行嘗試。當(dāng)年底，阜新被確定為全國第一個(gè)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市?！爱?dāng)時(shí)，資源枯竭城市全面走向蕭條，我們認(rèn)為值得研究，于是設(shè)計(jì)了一個(gè)課題《我國資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究》，2002年，發(fā)改委將此作為重點(diǎn)課題立項(xiàng)?！?/p>

　　肖金成告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，在他們的研究中，按照采掘業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重及規(guī)模、采掘業(yè)從業(yè)人員占全部從業(yè)人員比重及規(guī)模等4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，提出全國資源型城市有118個(gè)。

　　對于這次《規(guī)劃》中的“262名單”，肖金成并不感到意外?！斑@次《規(guī)劃》中包括市轄區(qū)，而我們原來的研究中不包括。”

　　更重要的是，2007年，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》出臺之后，國家分三批確立了69座資源枯竭試點(diǎn)城市?！斑@些試點(diǎn)城市，國家給了優(yōu)惠政策，轟轟烈烈在轉(zhuǎn)型。那些沒有列入試點(diǎn)的城市也面臨同樣的問題，甚至更困難，很多都想往‘試點(diǎn)名單’里擠?！毙そ鸪烧f，需要通過試點(diǎn)來摸索經(jīng)驗(yàn)，但經(jīng)過三批試點(diǎn)后，國家對資源型城市的扶持應(yīng)該是“普惠制”?！八匈Y源型城市都能夠列進(jìn)去，享有同樣的政策，國家同樣給予引導(dǎo)，編制資源型城市規(guī)劃，順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

　　“這份名單實(shí)際上是動(dòng)態(tài)的，會根據(jù)資源儲量條件、開發(fā)利用情況不斷變化?！标愐嬖V記者。

　　“實(shí)際上大家都是一樣了，齊步走了，國家政策是普惠的，還要得靠自身走出一條可持續(xù)發(fā)展之路?！毙そ鸪烧f。

　　吉林省政府發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會秘書長劉庶明參與研究了《規(guī)劃》的征求意見稿。在他看來，《規(guī)劃》和以往資源型城市轉(zhuǎn)型思路最大的不同在于，從“問題導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“目標(biāo)導(dǎo)向”。

　　“這次《規(guī)劃》是全國性的，原來重點(diǎn)在東北，首先是從棚戶區(qū)改造開始， 再延伸到產(chǎn)業(yè)層面。當(dāng)時(shí)最迫切的是解決社會問題，是‘搶救工程’。經(jīng)濟(jì)衰退、社會衰退、生態(tài)惡化，城市都不像樣了，不搶救不行了 。但這次《規(guī)劃》做了一個(gè)全面的安排，資源型城市不管是哪種類型，都要建設(shè)成可持續(xù)的、生態(tài)的、社會和諧的城市。”劉庶明告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，從“問題導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“目標(biāo)導(dǎo)向”，標(biāo)志著我們國家資源型城市轉(zhuǎn)型、發(fā)展問題，進(jìn)入一個(gè)新的階段。

　　地方最關(guān)心政策“含金量”

　　12月7日，某省政府的工作人員王江（化名）在與記者談起這份《規(guī)劃》時(shí)說，他與同事們都感到高興，他所在的省份“這次列入《規(guī)劃》列得很好，有2/3的市、縣被列入其中”，這意味著它們將來在國家扶持資源型城市轉(zhuǎn)型方面能得到更多的優(yōu)惠政策。

　　王江的想法并非個(gè)案?！兑?guī)劃》發(fā)布后，不少省、市的官方媒體都刊發(fā)報(bào)道，列舉當(dāng)?shù)乇涣腥搿兑?guī)劃》，尤其是列入“衰退型城市”的名單。例如，《棗莊日報(bào)》12月9日在頭版刊文稱，“棗莊被確定為資源衰退型城市。隨著改革的推進(jìn)，我市將分享更多資源稅。”

　　財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，自2007年至2012年，中央財(cái)政向資源枯竭城市累計(jì)下?lián)苻D(zhuǎn)移支付資金463億元。今年，中央財(cái)政安排對地方資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模為168億元。其中，享受資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付較多的地區(qū)分別是：黑龍江（20.4億元）、遼寧（16.4億元）、吉林（15.27億元）。財(cái)政部表示，接受補(bǔ)助的地方政府可統(tǒng)籌安排此項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于生態(tài)環(huán)境治理、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障等領(lǐng)域。

　　一直以來，眾多資源型城市都在往“資源枯竭城市名單”中擠。在2008年國務(wù)院確定首批資源枯竭型城市名單后，每年在全國及地方兩會上，諸如“建議將XX列為資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)”、“加大對XX資源型城市可持續(xù)發(fā)展扶持力度”的提案、議案頻頻出現(xiàn)。

　　“在過去資源開采的鼎盛時(shí)期，這些城市沒有預(yù)留一部分資金用于環(huán)境修復(fù)、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)備等等。隨著資源開發(fā)，收益都?xì)w國家了，導(dǎo)致現(xiàn)在沒有資金來填補(bǔ)民生欠賬。中央對資源枯竭型城市的財(cái)力轉(zhuǎn)移，還是應(yīng)該保持?！标愐f。但他同時(shí)認(rèn)為，國家的幫扶只是輔助性作用，要完全擺脫資源枯竭的困境，只能依靠城市自身發(fā)展。

　　在12月3日國新辦召開的新聞發(fā)布會上，財(cái)政部預(yù)算司司長許宏才在談到對資源型城市的資金及政策支持時(shí)表示：“從中央財(cái)政來講，首先是繼續(xù)加大資金支持力度。中央財(cái)政對資源枯竭城市的支持，除專門設(shè)立了資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付資金之外，還會通過正常的收入分享的制度安排、其他專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，繼續(xù)給予支持。隨著資源稅制改革的推進(jìn)，這些資源型城市通過資源稅能夠更多地分享到一部分收入，這也是中央財(cái)政支持的很重要的一方面?！?/p>

　　資源枯竭城市仍是難點(diǎn)、重點(diǎn)

　　“資源型城市可持續(xù)發(fā)展的難點(diǎn)和重點(diǎn)，仍然是在資源枯竭城市?！兑?guī)劃》目標(biāo)的第一條就是，到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決。因此，國家支持政策的重心仍然會放在資源枯竭城市。”劉庶明對記者說，吉林省原先的7個(gè)資源枯竭試點(diǎn)城市，全部被列進(jìn)了《規(guī)劃》的衰退型城市分類?！斑@體現(xiàn)了政策的延續(xù)性，曾經(jīng)得到支持，還會繼續(xù)得到。資源衰退型城市轉(zhuǎn)型在國際上經(jīng)驗(yàn)是，一般需要30年甚至更長的時(shí)間才能翻過身來，政策的可持續(xù)是非常重要的?！?/p>

　　劉庶明做了個(gè)數(shù)量分析：《規(guī)劃》中全國資源型城市262個(gè)，東北（黑、吉、遼，及內(nèi)蒙古東部）37個(gè)，占14.1%。其中，吉林省11個(gè)，占4.2％。從資源衰退型城市來看，全國共67個(gè)，東北就有21個(gè)，占31.3％。其中，吉林省有7個(gè)，占10.4%?！斑@就說明東北仍然是國家資源型城市可持續(xù)發(fā)展，特別資源衰退型城市可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn) ?！眲⑹鞅硎荆Y源枯竭城市轉(zhuǎn)型還迫切需要得到國家更多的支持，包括民生、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面。

　　在陳耀看來，政府援助性政策，要把握好度，強(qiáng)調(diào)“輔助性”原則，引入市場化手段?！氨热缗飸魠^(qū)改造，在一些好的地塊，國家用少量的錢，四兩撥千斤，吸引民間資本來做。再比如治理礦山塌陷，也可以吸引民間資本，治理后搞休閑旅游?！彼f。

　　資源型城市新的考核標(biāo)準(zhǔn)是什么？

　　成也資源，敗也資源。一些城市因礦而興，卻也因礦竭而城衰。云南省昆明市東川區(qū)，就是一個(gè)典型案例，被研究者稱為“東川現(xiàn)象”。這座城市早在1958年就建成地級市，曾因銅礦而聞名、富有，被冠以“天南銅都”稱號，卻也是新中國歷史上第一座因資源枯竭而被撤市降級為區(qū)的礦產(chǎn)衰退型城市。

　　肖金成說他曾去東川調(diào)研，回來后卻不忍撰寫調(diào)研報(bào)告，因?yàn)椤疤湫?，而且如果要寫全是批評之語”。

　　“一個(gè)地級市，城市人口僅有7萬人，為了方便生產(chǎn)，這個(gè)城市的主力——礦工們都住在山上，城市成為一座空城。產(chǎn)業(yè)單一，和周邊地區(qū)沒有建立密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，到了資源枯竭的時(shí)候，得不到周邊地區(qū)的支撐?！毙そ鸪烧f。

　　“東川們”的出路在哪里？

　　肖金成提出，資源型城市有一種出路就是要把自身發(fā)展成區(qū)域性的中心城市，有廣大的腹地，和周邊二級城市、農(nóng)村建立交換關(guān)系，以整個(gè)區(qū)域來支撐城市的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)就不會太單一，對資源依賴性就不會太強(qiáng) 。

　　2005年，云南省在東川成立了“再就業(yè)”特區(qū)，打出了“中國唯一零稅區(qū)” 的招商廣告。2009年3月，東川被列入第二批資源枯竭試點(diǎn)城市名單。在這次《規(guī)劃》中，東川被劃入衰退型城市范疇。

　　作為西部發(fā)展研究專家，陳耀舉了甘肅白銀依靠科技來轉(zhuǎn)型的例子?！鞍足y引進(jìn)智力資源，發(fā)展高科技，延長資源產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行深度加工。同時(shí)，發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)、非資源依賴性產(chǎn)業(yè)?！?/p>

　　陳耀同時(shí)表示，西部是我們國家的資源富集區(qū)，目前只有極少數(shù)城市陷入資源枯竭，大部分處于成長期，而且待開發(fā)的資源型城市很多?！兑?guī)劃》對于這些城市走可持續(xù)發(fā)展之路提供了良好的機(jī)遇，同時(shí)它們還可以享受西部開發(fā)的政策，政策效應(yīng)會疊加。

　　《規(guī)劃》中對衰退型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展也有明確指向——大力扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。《規(guī)劃》并明確了一批重點(diǎn)培育的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)集群。

　　推動(dòng)資源型城市走可持續(xù)發(fā)展之路，對它們實(shí)行什么樣的評價(jià)機(jī)制，也是關(guān)注的焦點(diǎn)?！兑?guī)劃》列出了全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展主要指標(biāo)，這在一些專家看來可以作為未來評價(jià)機(jī)制的參考。在上述指標(biāo)中，地區(qū)生產(chǎn)總值要從2012年的15.7萬億元，提高到2020年的29.1萬億元，服務(wù)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重要從2012年的32%，提高到2020年的40%；同時(shí)，采礦業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重要從2012年的12.8%，降低到2020年的8.8%。此外，指標(biāo)中還包括民生改善、資源保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等分項(xiàng)。

　　杜鷹在國新辦發(fā)布會上表示，下一步從國家層面要對資源型城市建立一個(gè)可持續(xù)發(fā)展評價(jià)機(jī)制?！安还苣姆N類型的資源型城市，處在什么發(fā)展階段，在這個(gè)階段上要注意什么問題，它的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的培育應(yīng)該按照什么路線和模式進(jìn)行，這都要根據(jù)這個(gè)城市的資源狀況和可持續(xù)發(fā)展的狀況進(jìn)行評價(jià)，過去我們沒有這個(gè)評價(jià)機(jī)制。將來我們幾個(gè)部委（指國家發(fā)改委、國土部、財(cái)政部等）要聯(lián)合建立資源型城市的可持續(xù)發(fā)展評價(jià)機(jī)制?！?/p>

　　至于是否考核GDP，杜鷹表示，“類似禁止開發(fā)區(qū)這樣的地方，確實(shí)不應(yīng)該再考核地區(qū)生產(chǎn)總值，這有利于引導(dǎo)地方政府更多地把注意力放到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展上，而不要不顧條件盲目地招商引資，或者過度開發(fā)本地資源?！?/p>

來源：中國經(jīng)濟(jì)周刊

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