經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)煤層氣產(chǎn)業(yè)崛起

　　黨的十八屆三中全會明確提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。國內(nèi)外社會實(shí)踐證明，政府宏觀目標(biāo)決策、經(jīng)濟(jì)杠桿有效引導(dǎo)、市場化運(yùn)營是新興產(chǎn)業(yè)崛起的要素。

美式法寶———政策和市場導(dǎo)向

開發(fā)利用煤層氣既可增加潔凈的氣體能源，又有利于保護(hù)大氣環(huán)境和改善煤礦安全生產(chǎn)，具有獨(dú)特的綜合社會、經(jīng)濟(jì)效益。美國的能源消費(fèi)中，石油和天然氣約占65%，70年代第二次世界石油危機(jī)對美國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很大影響，通貨膨脹率超過9%，失業(yè)率達(dá)到7%，天然氣缺口600億~700億立方米/年。保障能源安全和供應(yīng)，增加天然氣產(chǎn)量和供應(yīng)量，成為美國發(fā)展資源豐富的煤層氣產(chǎn)業(yè)的最大動因和戰(zhàn)略選擇。為緩解國際社會對其環(huán)保指責(zé)壓力，加大煤炭生產(chǎn)的安全保障，美國最終促使政府決策，采取最有力的措施，扶持煤層氣開發(fā)利用。1979年，美國參、眾兩院通過《原油意外獲利法》，1980年頒布實(shí)施。該法案制訂的第29條稅收補(bǔ)貼優(yōu)惠條款，旨在通過政府財政補(bǔ)貼的方式，使包括煤層氣在內(nèi)的非常規(guī)能源具有與常規(guī)油氣能源相當(dāng)?shù)母偁幜?。該項稅收補(bǔ)貼條款修改過若干次，并且延長2次，延續(xù)到2002年年底。

　　該項稅收補(bǔ)貼條款的特點(diǎn)一是補(bǔ)貼款隨通貨膨脹而變化；二是生產(chǎn)出的煤層氣，利用、銷售后才享受補(bǔ)貼；三是有限期，鼓勵在限期內(nèi)多鉆井、多產(chǎn)氣、多銷售。

　　該法案出臺后的10年間，美國黑勇士盆地開采煤層氣的稅收補(bǔ)貼約2.7億美元，圣胡安盆地約8.6億美元。10年之后，每生產(chǎn)和銷售1MBtu（百萬英熱單位）煤層氣平均稅收補(bǔ)貼為1.385美元，稅收補(bǔ)貼一般占?xì)鈨r的45%~50%以上。稅收補(bǔ)貼之后，開采煤層氣企業(yè)的內(nèi)部收益率平均為23%，有的高于常規(guī)油氣開采企業(yè)，激勵和吸引眾多油氣企業(yè)爭相開發(fā)煤層氣資源。

　　稅收補(bǔ)貼實(shí)施后，從1983年到1995年的12年間，美國煤層氣產(chǎn)量從1.7億立方米猛增至270億立方米，煤層氣開發(fā)利用基本形成產(chǎn)業(yè)化規(guī)模。2003年，美國煤層氣產(chǎn)量453億立方米，2010年達(dá)542億立方米，占同期天然氣總產(chǎn)量的8.25%，此后趨于平穩(wěn)常態(tài)運(yùn)營。美國煤層氣有效地彌補(bǔ)了常規(guī)天然氣的供應(yīng)缺口。

　　美國政府及時決策發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)，宏觀調(diào)控目標(biāo)明確，經(jīng)濟(jì)杠桿運(yùn)用科學(xué)高效，煤層氣產(chǎn)業(yè)得以實(shí)現(xiàn)跨躍式發(fā)展，在世界煤層氣業(yè)內(nèi)，成為政府利用市場導(dǎo)向發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的典范之一。

我國漸近式財政扶持政策

我國政府高度重視煤層氣開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)扶持和市場引導(dǎo)，自1996年開始，比照石油天然氣行業(yè)，不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步加大政策支持范圍和力度，以營造煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好市場氛圍。筆者在此就簡單描述下我國的煤層氣政策探索之路———

　　煤層氣企業(yè)所得稅減免和增值稅優(yōu)惠。根據(jù)財政部“財稅字[1996]62號”文件，從事合作開采石油資源的企業(yè)所得稅規(guī)定，均適用于開采中國陸上煤層氣資源的企業(yè)，對中外合作開采煤層氣的企業(yè)所得稅實(shí)行“二免三減半”政策；中外合作開采陸上煤層氣按實(shí)物征收5%的增值稅，不抵扣進(jìn)項稅額；自營開采陸上煤層氣的企業(yè)，增值稅先征后返，即按13%的稅率先行征收，然后返還8%。

　　實(shí)行煤層氣市場定價。根據(jù)國務(wù)院辦公廳“國辦通[1997]8號”文件，煤層氣價格按市場原則確定，由供需雙方協(xié)商決定，政府不限價。

　　煤層氣探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)減免。國土資源部、財政部頒發(fā)的“國土資發(fā)[2000]174號”文件規(guī)定：探礦權(quán)使用費(fèi)在第一個勘查年度免繳，第二至第三個勘查年度減免50%，第四至第七個勘查年度減免25%；采礦權(quán)使用費(fèi)在基建期和投產(chǎn)第一年免繳，投產(chǎn)第二至第三年減免50%，第四至第七年減免25%。

　　煤層氣開采的礦區(qū)（按氣田計算）使用費(fèi)。按陸上常規(guī)天然氣對外合作規(guī)定繳納：年度煤層氣產(chǎn)量不超過10億立方米，免征礦區(qū)使用費(fèi)；年度煤層氣產(chǎn)量10億~25億立方米，繳納1%的礦區(qū)使用費(fèi)；年度煤層氣產(chǎn)量25億~50億立方米，繳納2%的礦區(qū)使用費(fèi)；年度煤層氣產(chǎn)量超過50億立方米，繳納3%的礦區(qū)使用費(fèi)。

　　根據(jù)國務(wù)院《國發(fā)[1997]37號》文件規(guī)定，勘探開發(fā)煤層氣需進(jìn)口的材料、物資、裝備，免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)稅。

　　根據(jù)《關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收政策問題的通知》：對煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人，抽采銷售煤層氣實(shí)行增值稅先征后退政策；對獨(dú)立核算的煤層氣抽采企業(yè)購進(jìn)的開發(fā)與利用專用設(shè)備，實(shí)行加速折舊。

　　按照《關(guān)于利用煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電工作的實(shí)施意見》：煤礦企業(yè)利用煤層氣發(fā)電，允許自發(fā)自用；多余電量需要上網(wǎng)的，由電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先安排上網(wǎng)銷售，不參與市場競爭；上網(wǎng)電價比照生物質(zhì)發(fā)電電價政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.25元/kWh。財政部《關(guān)于煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用補(bǔ)貼的實(shí)施意見》規(guī)定，在我國境內(nèi)從事煤層氣（含礦井瓦斯）開采的企業(yè)均有資格享受財政補(bǔ)貼，享受補(bǔ)貼的對象為企業(yè)開采的煤層氣出售或自用作民用燃?xì)?、化工原料等，中央財政?.2元/立方米煤層氣（折純）標(biāo)準(zhǔn)對煤層氣開采企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度按照“（銷售量+自用量－用于發(fā)電量）×補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行計算，地方財政可根據(jù)當(dāng)?shù)孛簩託忾_發(fā)利用情況適當(dāng)加大補(bǔ)貼力度。2013年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（以下簡稱國辦93號文）出臺，明確提出加大財政資金支持力度，如提高財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化中央財政獎勵資金引導(dǎo)扶持，加大中央財政建設(shè)投資支持力度；強(qiáng)化稅費(fèi)政策扶持，如煤層氣利用下游企業(yè)享受減免優(yōu)惠，完善增值稅優(yōu)惠政策；煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用財政補(bǔ)貼，作為企業(yè)所得稅不征稅收入處理，加大所得稅優(yōu)惠力度。

　　上述導(dǎo)向性經(jīng)濟(jì)政策，特別是稅費(fèi)減免和財政補(bǔ)貼政策，一定程度上激勵了企業(yè)投資煤層氣開發(fā)利用的積極性，推動了我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。截至2010年底，國家累計下達(dá)煤層氣開發(fā)利用財政補(bǔ)貼7.2億元；2012年全國煤層氣抽采量為126億立方米，其中地面煤層氣產(chǎn)量為25.7億立方米。我國地面煤層氣產(chǎn)量從2006年的1.3億立方米，上升至10.17億立方米，僅歷時3年。2005年至2013年的8年間，我國地面煤層氣產(chǎn)量基本以5億立方米/年左右速度增加，增長率趨向降低，近年來煤層氣開發(fā)投入明顯縮減。美國1981年煤層氣產(chǎn)量為1.3億立方米，1988年達(dá)11億立方米，1995年煤層氣產(chǎn)量增至270億立方米，8年年均增產(chǎn)32.3億立方米。2008年美國煤層氣產(chǎn)量又增至556億立方米，20年年均產(chǎn)量增長率為24.46%。我國年產(chǎn)10億立方米以后的增長速度，遠(yuǎn)低于美國。與美國相比，除需要加強(qiáng)科技進(jìn)步以外，還應(yīng)以更為科學(xué)的市場導(dǎo)向和有力的經(jīng)濟(jì)杠桿，進(jìn)一步激勵社會投資煤層氣產(chǎn)業(yè)的積極性。更科學(xué)、高效地利用經(jīng)濟(jì)杠桿2013年9月頒布的國辦93號文，開宗明義“為適應(yīng)煤礦瓦斯防治和煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新形勢，進(jìn)一步加大政策扶持力度”。國家對煤層氣產(chǎn)業(yè)政策扶持的政策更加系統(tǒng)、完善、有力，重要的是需要認(rèn)真研究、貫徹、落實(shí)。國辦93號文中明確的“提高財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”如能盡快科學(xué)實(shí)施到位，可能成為最為有效的經(jīng)濟(jì)杠桿，促進(jìn)我國煤層氣產(chǎn)業(yè)跨躍式發(fā)展。

　　為達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)著重考慮以下兩個問題。

　　第一，我國煤層氣開發(fā)財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于美國的標(biāo)準(zhǔn)。

　　我國是煤炭為主的能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國，與美國油氣為主的能源格局相反，我國煤炭占能源生產(chǎn)和消費(fèi)的70%左右，在可預(yù)見的幾十年中不會改變。

　　因此，先采氣后采煤對煤礦安全生產(chǎn)至關(guān)重要，包括抽采煤層氣在內(nèi)的煤礦瓦斯治理項目是名副其實(shí)的生命工程。國家決策鼓勵煤層氣產(chǎn)業(yè)，防治煤礦瓦斯、改善安全生產(chǎn)是最主要的動因。

　　我國煤炭產(chǎn)量已占世界產(chǎn)煤量的50%左右，如不預(yù)采煤層氣，隨著煤炭生產(chǎn)將釋放大量甲烷，污染大氣環(huán)境（甲烷的溫室效應(yīng)是CO2的24倍），環(huán)保壓力將日益增大。

　　此外，我國能源資源的特點(diǎn)是缺油、少氣、高煤，常規(guī)天然氣的缺口遠(yuǎn)大于美國。開發(fā)煤層氣資源的綜合社會經(jīng)濟(jì)效益、需求程度和迫切性，比美國更為彰顯。

　　遠(yuǎn)遜于美國的煤層氣資源條件和基礎(chǔ)設(shè)施滯后使得我國煤層氣開發(fā)成本較高。如“十一五”以來，某中央煤層氣企業(yè)煤層氣發(fā)現(xiàn)成本為0.6元/立方米，生產(chǎn)成本約為1.3元/立方米，比美國的0.42元/立方米和0.79元/立方米，分別高43.79%和66.62%。煤層氣開發(fā)財政補(bǔ)貼高于美國，才可能起到應(yīng)有的激勵效果。

　　第二，根據(jù)國外經(jīng)驗和企業(yè)預(yù)期收益，科學(xué)制定財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

　　除資源條件較好的山西沁水盆地南部少數(shù)區(qū)塊以外，我國煤層氣開發(fā)項目在現(xiàn)行財政補(bǔ)貼情況下，企業(yè)內(nèi)部收益率均低于10%，絕大部分煤層氣企業(yè)虧損經(jīng)營。假定我國煤層氣開發(fā)項目氣田門站氣價為1.6元左右/立方米，財政補(bǔ)貼從目前的0.2元/立方米提高到0.6元/立方米，加上減免13%增值稅，總補(bǔ)貼額為0.8元/立方米，約占門站氣價的1/2。因此，參照美國情況和預(yù)期企業(yè)收益，財政補(bǔ)貼至少應(yīng)高于0.6元/立方米。

　　國辦93號文中涉及的已頒布實(shí)施的優(yōu)惠扶持政策，徹底落實(shí)到位也十分重要。如煤層氣增值稅先征后返，由于種種原因，增值稅的地方部分經(jīng)常無法兌現(xiàn)。企業(yè)所得稅減免落實(shí)難度大，導(dǎo)致財政補(bǔ)貼縮水25%左右。因此，國辦93號文的全面貫徹和實(shí)施，也是政府有效利用經(jīng)濟(jì)杠桿的先決條件。

　　實(shí)踐證明，政策調(diào)控市場，市場引導(dǎo)企業(yè)，政府科學(xué)合理利用經(jīng)濟(jì)杠桿，在新興的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，為企業(yè)創(chuàng)造具有競爭力的發(fā)展平臺，一定可以達(dá)到良好的預(yù)期社會和經(jīng)濟(jì)效益。煤層氣市場繁榮，煤層氣企業(yè)昌盛之時，就是我國煤層氣產(chǎn)業(yè)成功之日。（孫茂遠(yuǎn)）

來源：中國礦業(yè)報

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