旅游產業(yè)亟待差別化用地政策

　　1月23日，《桂林旅游產業(yè)用地改革試點若干政策》正式公布。這一政策為桂林市改革創(chuàng)新旅游產業(yè)用地管理提供了總體思路，并提出了操作性很強的相關配套措施。桂林市是國家旅游產業(yè)用地改革試點城市，該政策出臺是當地對旅游產業(yè)用地管理的又一次改革創(chuàng)新和突破。

　　那么，目前我國旅游產業(yè)用地現(xiàn)狀如何？怎樣保障重點旅游項目、旅游景區(qū)的用地？帶著這些問題，記者在有關會議上采訪了中國土地勘測規(guī)劃院地籍所副所長、研究員戴銀萍博士。

　　旅游產業(yè)發(fā)展導致用地激增

　　近年來，國家批準實施國際旅游島、國家旅游綜合改革試驗區(qū)、旅游綜合改革示范區(qū)和旅游綜合改革試點城市，頒布實施《海南國際旅游島建設發(fā)展規(guī)劃綱要（2010~2020年）》、《云南省旅游業(yè)發(fā)展和改革規(guī)劃綱要（2008~2015年）》等，這對探索創(chuàng)新旅游綜合改革涉及的制度和發(fā)展模式，既提出了方向和要求，又提供了政策支持。

　　2010年7月，國務院辦公廳印發(fā)《貫徹落實國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)意見重點工作分工方案》的通知，提出年度土地供應要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地；積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項目；支持企事業(yè)單位利用存量房產、土地資源興辦旅游業(yè)。

　　“旅游產業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)用地需求旺盛的特點?！贝縻y萍說，“旅游產業(yè)用地規(guī)模日益增長，生態(tài)景觀、康體休閑功能性用地需求大；傳統(tǒng)旅游區(qū)域以外的地區(qū)旅游用地需求加大，對未利用地需求增加。例如，海南省‘十一五’期間的旅游用地供應量為1191.74公頃，占同期建設用地供應總量的20.2%，‘十二五’期間旅游建設用地需求量達21296公頃，占同期建設用地需求總量的37.1%。云南省2009年的旅游產業(yè)建設用地面積為6.13萬公頃，根據《云南省旅游產業(yè)土地利用專項規(guī)劃（2010~2015年）》確定的目標，到2015年云南省旅游產業(yè)建設用地規(guī)模將達10.96萬公頃，增長近80%?！?/p>

　　供需矛盾突出，用地標準欠缺

　　國家對于旅游產業(yè)的重視和旅游產地用地試點工作增加了地方“旅游興市”的動力，而用地問題也隨之而來。

　　“計劃指標不足，供需矛盾突出?！贝縻y萍表示，旅游業(yè)關聯(lián)產業(yè)多、用地規(guī)模大，各地普遍反映，存在指標缺口問題，供需矛盾十分突出。如云南騰沖確定了包括休閑度假、商務會展、旅游村鎮(zhèn)、旅游配套設施建設等44個項目，至2015年規(guī)劃用地7335.98公頃。而騰沖縣2006~2020年新增建設用地指標只有3118公頃，旅游產業(yè)發(fā)展建設用地供需缺口較大。

　　問題不僅出現(xiàn)在用地指標上，很多地方旅游規(guī)劃缺乏與土地利用總體規(guī)劃的銜接，沒有將旅游建設項目納入土地利用總體規(guī)劃，旅游項目難以獲得發(fā)展空間?！跋鄬τ谝?guī)劃期限為15年的土地利用總體規(guī)劃和規(guī)劃期限為20年的城市總體規(guī)劃，旅游項目用地的具體空間定位較為困難，導致其在土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃中無法精確落地，即面臨‘落地難’的問題?！贝縻y萍說。

　　戴銀萍介紹說，目前旅游產業(yè)沒有單獨的用地門類，地方一般按30~50年的經營性用地出讓，因旅游產業(yè)本身又具有高投資、高風險、低收入、慢回報的產業(yè)基本特征，再加上旅游用地未單獨設立基準地價，在評估地價時，主要參照商服用地基準地價，造成旅游用地出讓價格偏高，難以吸引投資，影響了旅游業(yè)發(fā)展。此外，適用于旅游行業(yè)的用地標準和用地規(guī)模控制體系尚不完善，缺少旅游行業(yè)節(jié)約集約用地評價標準和監(jiān)管體系；普遍存在“重新增建設、輕存量盤活，重短期利益、輕生態(tài)效益”問題。

　　在農村集體產權制度改革滯后影響了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展?！稗r家樂”、鄉(xiāng)村酒店、休閑農莊、農業(yè)旅游等鄉(xiāng)村旅游用地絕大多數是通過租賃方式使用集體建設用地，或是宅基地所有者自主經營。農民以宅基地使用權入股從事鄉(xiāng)村旅游在法律上受到限制；規(guī)范集體建設用地流轉的相關政策規(guī)定尚未出臺，集體建設用地無法實現(xiàn)抵押融資，投資者短期心態(tài)明顯，導致鄉(xiāng)村旅游難以形成規(guī)模。以上問題亟須在旅游用地試點和創(chuàng)新中加以解決。

　　探索促進旅游產業(yè)轉型升級的供地政策

　　旅游產業(yè)用地如何分類管理？戴銀萍建議，要落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，探索促進旅游產業(yè)轉型升級的供地政策，建立符合旅游產業(yè)特點的用地標準，開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用，依據城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，合理確定旅游景區(qū)內建設密度、容積率等控制標準。

　　明確旅游產業(yè)用地概念，完善管理政策規(guī)定。盡快明確旅游用地概念和用地范圍，在土地分類中單獨設立旅游產業(yè)用地，并劃分為旅游建設用地和非建設用地兩類。建議在明確界定旅游產業(yè)用地概念和分類基礎上，出臺不同的用地政策，特別是要提出針對不同類型旅游產業(yè)用地的保障與調控措施；包括建立適應旅游產業(yè)開發(fā)建設特點的出讓年期和方式、制定用地規(guī)模控制指標和設立旅游產業(yè)用地基準地價等。

　　賦予旅游業(yè)發(fā)展空間，完善規(guī)劃計劃管理機制。建議將旅游基礎設施和重點旅游項目納入各地國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。風景名勝區(qū)總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃等要與土地利用總體規(guī)劃銜接好，為旅游產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件、留足空間；建議在相關規(guī)劃基礎上，編制旅游產業(yè)用地專項規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃等做好對接，加強土地計劃指標對旅游產業(yè)發(fā)展的支持，進一步保障和規(guī)范旅游產業(yè)建設項目。

　　完善土地產權制度，支持集體建設用地流轉。建議推進農村土地產權制度改革。在土地所有權、使用權明確的前提下：支持農村集體經濟組織和村民利用集體建設用地自主開發(fā)旅游項目；支持農村集體經濟組織和承包人利用非耕農用地、林權、集體土地承包權，在不改變土地用途的前提下以作價出資、投資入股、租賃方式與開發(fā)商合作開發(fā)旅游項目。

　　探索新型配置方式，研究差別化用地管理政策。對城市規(guī)劃圈內的旅游項目，可以通過批次用地方式予以優(yōu)先保障；對圈外重大旅游基礎設施建設項目，由部、省直接安排指標，優(yōu)先審批；對景區(qū)內部建設用地，以風景名勝設施用地報批，享受相關優(yōu)惠政策；對符合土地利用總體規(guī)劃及相關專項規(guī)劃的旅游項目用地，在用地審批時，區(qū)分不同用地，靈活采取只租不征、只征不轉、只轉不征、既征又轉等多種形式進行處置；對利用城鎮(zhèn)村存量建設用地開發(fā)旅游項目，符合節(jié)約集約標準的，在報批費用上予以優(yōu)惠；對利用未利用地發(fā)展旅游產業(yè)的，合理確定審批方式、供地方式和稅費標準，進行鼓勵和引導。

來源：中國國土資源報

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