俞燕山：十三五能源規(guī)劃解決3問題實(shí)現(xiàn)9統(tǒng)籌

　　4月18日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開了新一屆國家能源委員會(huì)首次會(huì)議，研究討論了我國能源發(fā)展中的相關(guān)戰(zhàn)略和重大項(xiàng)目。會(huì)議提出了“節(jié)約、清潔、安全”的能源發(fā)展戰(zhàn)略方針，以及“節(jié)約優(yōu)先、綠色低碳、立足國內(nèi)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”四大戰(zhàn)略，還提出了建設(shè)“安全、清潔、高效、可持續(xù)”的現(xiàn)代能源體系。接下來，我們需要通過科學(xué)制訂“十三五”能源規(guī)劃，具體落實(shí)已經(jīng)確定的能源發(fā)展戰(zhàn)略。

　　“十三五”能源規(guī)劃將進(jìn)行滾動(dòng)修編

　　首先，要樹立這樣一個(gè)觀念：實(shí)踐是第一性的，規(guī)劃是第二性的。規(guī)劃與實(shí)踐的關(guān)系一定要擺正，是一種互動(dòng)的關(guān)系。不能對(duì)規(guī)劃抱有過高的期望，規(guī)劃要解決問題，但不能包治百病。

　　規(guī)劃是為了指導(dǎo)實(shí)踐更好地發(fā)展，而不是限制實(shí)踐和生產(chǎn)力的發(fā)展。比如說規(guī)劃增長為7%，如果增長了8%也沒有什么關(guān)系，經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到10%也許更好。電力規(guī)劃目標(biāo)為2020年總裝機(jī)20億千瓦，如果突破了20億千瓦就不對(duì)，不能這么說。另外，規(guī)劃要為實(shí)踐創(chuàng)造更好的條件和環(huán)境，要為生產(chǎn)力的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件，需要根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展來不斷滾動(dòng)調(diào)整規(guī)劃。除了五年規(guī)劃以外，將來每年都要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行滾動(dòng)修編，“十三五”規(guī)劃就準(zhǔn)備這么做。為了更好地適應(yīng)實(shí)踐的發(fā)展，在整個(gè)規(guī)劃編制完成以后，“十三五”期間每年還要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行滾動(dòng)修編，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估。目前，國家能源局已經(jīng)建了規(guī)劃管理系統(tǒng)和規(guī)劃信息系統(tǒng)，“十三五”規(guī)劃完全可以做到每年滾動(dòng)修編。

　　“十三五”能源規(guī)劃主要解決三大問題

　　能源規(guī)劃到底要解決什么問題？很多人認(rèn)為規(guī)劃是為了審批項(xiàng)目，項(xiàng)目審批必須依據(jù)規(guī)劃，但是反過來講不成立，規(guī)劃不僅僅是為了項(xiàng)目審批。我認(rèn)為，“十三五”能源規(guī)劃主要解決三大問題。

　　“十三五”能源規(guī)劃要解決的第一大問題是落實(shí)國家能源戰(zhàn)略，也包括國家的其他發(fā)展戰(zhàn)略。落實(shí)國家能源戰(zhàn)略，也就是說由國家能源委員會(huì)通過的國家能源戰(zhàn)略框架需要通過“十三五”能源規(guī)劃來落實(shí)。怎么節(jié)約，怎么清潔，怎么更安全，這是“十三五”能源規(guī)劃要解決的首要問題。

　　“十三五”能源規(guī)劃要解決的第二大問題是實(shí)現(xiàn)稀缺資源的優(yōu)化配置，即能源資源的優(yōu)化配置。能源資源是一種稀缺資源，怎么來優(yōu)化配置，這個(gè)也需要通過“十三五”規(guī)劃來解決。能源的優(yōu)化配置具體怎么落地，也就是怎樣才能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)化配置，即把能源應(yīng)用到邊際效益最好的地方，讓其真正發(fā)揮作用，需要從消費(fèi)側(cè)和供應(yīng)側(cè)來優(yōu)化配置能源資源。例如從消費(fèi)側(cè)看，一度電是用于高耗能產(chǎn)業(yè)，還是用于其他產(chǎn)業(yè)，這就有個(gè)選擇的問題?，F(xiàn)在高耗能產(chǎn)業(yè)總體上大都是相對(duì)過剩的，屬于限制發(fā)展型產(chǎn)業(yè)，我們不能把能源配置到這些產(chǎn)業(yè)。因?yàn)槲覈悄茉促Y源短缺的國家，能源資源應(yīng)配置到能夠發(fā)揮其更大效益的地方去，配置到能夠發(fā)揮它更多的附加值的地方，配置到鼓勵(lì)發(fā)展的那些方向上去。例如，配置到第三產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)，配置到促進(jìn)滿足人民群眾的生活生產(chǎn)需求上去。這就需要通過規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)，具體講就是主要通過規(guī)劃中的價(jià)格、財(cái)稅等政策來調(diào)控實(shí)現(xiàn)。

　　在供應(yīng)側(cè)實(shí)現(xiàn)能源資源的優(yōu)化配置，其中還有產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化配置問題和區(qū)域的優(yōu)化配置問題，就是怎樣發(fā)揮其最大效益。例如區(qū)域配置方面，西部地區(qū)怎樣發(fā)揮其能源優(yōu)勢(shì)，把能源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，從而帶動(dòng)西部大開發(fā)，這也是一個(gè)需要優(yōu)化配置的問題。另一個(gè)就是東部地區(qū)的能源資源怎樣來配置。我們提出要通過兩種資源、兩個(gè)市場，那么到底是依靠國外進(jìn)口來滿足東部地區(qū)的需求，還是把西部地區(qū)資源通過西電東送、北煤南運(yùn)來滿足東部地區(qū)的需求？哪種經(jīng)濟(jì)效益更好，哪種更有利于國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這也是需要通過規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)的。比如說進(jìn)口煤，說我們不進(jìn)口了，那倒未必。因此，資源的優(yōu)化配置是“十三五”規(guī)劃需要重點(diǎn)考慮的第二個(gè)問題。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，前提是發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

　　“十三五”能源規(guī)劃要解決的第三大問題是實(shí)現(xiàn)“九個(gè)統(tǒng)籌”，即“供應(yīng)和需求、國內(nèi)與國際、空間布局、時(shí)間、能源品種之間、生產(chǎn)環(huán)節(jié)或生產(chǎn)鏈、開發(fā)時(shí)序、能源與經(jīng)濟(jì)環(huán)境、中央和地方的統(tǒng)籌”。過去的能源規(guī)劃在統(tǒng)籌方面是不夠的，這是“十三五”能源規(guī)劃著力要解決的一個(gè)問題。為了加強(qiáng)能源規(guī)劃工作，國家能源局首先加強(qiáng)了對(duì)規(guī)劃工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。國家能源局正式成立了能源規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，吳新雄局長任組長，劉琦副局長任常務(wù)副組長，能源局其他黨組成員任副組長，各司司長為規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組成員，這從組織體制上加強(qiáng)了對(duì)能源規(guī)劃的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也是為了統(tǒng)籌。

　　“十三五”能源規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)九個(gè)統(tǒng)籌

　　國家能源規(guī)劃是綜合統(tǒng)籌的規(guī)劃，包含能源領(lǐng)域所有方面，在此基礎(chǔ)上再出臺(tái)幾個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，國家能源局的局長辦公會(huì)已經(jīng)審議通過，最終報(bào)國家發(fā)改委來審定?！笆濉蹦茉匆?guī)劃的基本思路是煤炭、電力、石油、天然氣和新能源這五個(gè)規(guī)劃都是要統(tǒng)籌的，特別是電力規(guī)劃。電力規(guī)劃不能再像以往一樣，分別制訂出核電規(guī)劃、水電規(guī)劃、風(fēng)電規(guī)劃、太陽能規(guī)劃、生物質(zhì)能規(guī)劃、火電規(guī)劃以及電網(wǎng)規(guī)劃，電網(wǎng)規(guī)劃還分成南網(wǎng)和北網(wǎng)。“十三五”就一個(gè)電力規(guī)劃，要真正解決規(guī)劃割裂和支離破碎的問題，電源和電網(wǎng)，國家電網(wǎng)、南網(wǎng)和內(nèi)蒙古電網(wǎng)，各種電源之間，就是一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃，再不會(huì)按照行政關(guān)系和不同企業(yè)來把規(guī)劃割裂。

　　具體講，“十三五”能源規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)九個(gè)統(tǒng)籌：

　　第一個(gè)統(tǒng)籌是供應(yīng)和需求的統(tǒng)籌。供應(yīng)是為了滿足需求，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該是需求引導(dǎo)供應(yīng)，而不是供應(yīng)決定需求。以前我國是一個(gè)資源短缺型的國家，能源資源是短缺的，不用考慮需求，因?yàn)槭袌鲂枨鬅o限大?，F(xiàn)在情況不一樣了，能源供需基本平衡，需求的作用就凸顯了。以前開煤礦、建電廠，跑項(xiàng)目就夠了，建成后就有人要；現(xiàn)在不一樣，開了煤礦，煤賣給誰？產(chǎn)能過剩。電也是一樣，發(fā)電利用小時(shí)數(shù)在不斷下降，新建一個(gè)電廠，電能不能賣出去？如果還是靠原來平均分配的辦法，那就降低了整個(gè)能源系統(tǒng)的利用效率。所以，應(yīng)該樹立“需求引導(dǎo)供應(yīng)”的觀念。

　　供應(yīng)和需求如何統(tǒng)籌？有一句話叫“電力先行”，能源也存在一個(gè)適度先行的問題，因?yàn)樗腔A(chǔ)設(shè)施。但是先行的度怎么把握？如果建得太多，就降低了效率，導(dǎo)致大量的富余。整個(gè)發(fā)電利用小時(shí)數(shù)降下來了，生產(chǎn)能力得不到充分發(fā)揮，這對(duì)資源也是一種浪費(fèi)，所以供應(yīng)和需求要匹配，供應(yīng)適度超前，但是不能超前太多。

　　比如，現(xiàn)在煤炭的生產(chǎn)能力顯然是大于實(shí)際的需求量。煤炭產(chǎn)業(yè)肯定存在產(chǎn)能過剩的問題，但現(xiàn)在還在不斷建新的煤礦，2013年煤炭產(chǎn)業(yè)基本建設(shè)投資仍高達(dá)5400多億元。電力也是一樣，發(fā)電利用小時(shí)數(shù)是下降的，當(dāng)然這種下降有合理的成分，因?yàn)榈谌a(chǎn)業(yè)以及居民用電的比重在提高，另外風(fēng)電、光伏等新能源大量發(fā)展，調(diào)峰調(diào)頻的任務(wù)也重了，電力峰谷差在擴(kuò)大，這是利用小時(shí)數(shù)下降的又一個(gè)因素。美國的火電機(jī)組，其中有大量的燃?xì)鈾C(jī)組是用于調(diào)峰的，發(fā)電小時(shí)數(shù)偏低；但其所有的煤電機(jī)組，都超過6000小時(shí)。而我們的煤電機(jī)組有些低于5000小時(shí)，這表明效率是不高的。用超超臨界100萬千瓦的機(jī)組來調(diào)峰，大大降低了效率，這是不正常的。因此，供應(yīng)和需求要匹配。

　　第二個(gè)統(tǒng)籌是國內(nèi)與國際的統(tǒng)籌。我國近60%的油和30%的天然氣需要通過國際市場來供應(yīng)。煤炭是一個(gè)例外，盡管2013年煤炭進(jìn)口了3億多噸，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素在驅(qū)動(dòng)，不是因?yàn)槿泵海蜌獠灰粯?，煤炭不存在?duì)外依存的問題，煤炭有足夠的自主供應(yīng)能力。但是油氣存在對(duì)外依存度不斷增加的問題，需要將國內(nèi)和國際市場統(tǒng)籌起來考慮。國內(nèi)開發(fā)多少？國際進(jìn)口多少？要充分發(fā)揮兩種資源、兩個(gè)市場的作用?，F(xiàn)階段大量利用國外的能源資源，我認(rèn)為是一件好事，可以把我們的資源留下來，用于可持續(xù)發(fā)展。因?yàn)槟茉吹陌l(fā)展不能快流，不能敞開口子供應(yīng)，必須要有一個(gè)長遠(yuǎn)的考慮。

　　第三個(gè)統(tǒng)籌是空間布局的統(tǒng)籌。我國的能源資源和消費(fèi)呈逆向分布，資源主要分布在北部、西部，消費(fèi)主要集中分布在中、東部沿海地區(qū)。有的省有資源，需要向外輸出；有的省有市場需求，但是沒有資源，這就必須做到全國一盤棋?？臻g上如何實(shí)現(xiàn)供需平衡？必須通過規(guī)劃來解決，這要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌，不能各省、各地方自行其是。從哪兒調(diào)？需要通過科學(xué)計(jì)算得出，這就是空間上的統(tǒng)籌。這方面，目前存在很多問題，比如說窩電和缺電。缺電是因?yàn)榭臻g上統(tǒng)籌不夠，有資源運(yùn)不出去，有市場卻得不到滿足，這都是空間統(tǒng)籌不夠的問題。比如，東北地區(qū)長期電力過剩，近幾年“三北”風(fēng)電基地“棄風(fēng)”問題較為嚴(yán)重，2013年云南和四川的水電也存在大量棄水的情況。

　　第四個(gè)統(tǒng)籌是時(shí)間上的統(tǒng)籌。即未來的需求跟當(dāng)下建設(shè)之間的關(guān)系，這個(gè)需要統(tǒng)籌。因?yàn)槟茉椿A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期都比較長，長的需要十年，比如核電、大型水電甚至要花上十多年才能建成，有的要五六年時(shí)間，短的也要兩三年時(shí)間。未來的需求跟當(dāng)下的建設(shè)之間怎樣銜接？這個(gè)需要通過規(guī)劃實(shí)現(xiàn)。另外，也需要通過規(guī)劃來統(tǒng)籌建設(shè)問題，就是說不能集中開工建設(shè)，還得考慮到上游產(chǎn)業(yè)，比如上游的設(shè)備制造企業(yè)，你把單子給了設(shè)備制造企業(yè)，一時(shí)生產(chǎn)不了，或者按照這么大的單子來配置生產(chǎn)能力，假如到明年你不需要了，突然沒了訂單，就會(huì)導(dǎo)致設(shè)備的閑置，這就要考慮到上游的設(shè)備制造商也要均衡安排生產(chǎn)。同時(shí)，我們也要考慮到下游，比如中能建、中電建等施工企業(yè)，不能說今年突然開工這么多的項(xiàng)目，到明年又沒了，應(yīng)該有一個(gè)均衡安排建設(shè)的問題，也就是說每年安排多少項(xiàng)目，這個(gè)靠市場是沒有辦法做的，而需要通過規(guī)劃來引導(dǎo)解決。

　　第五個(gè)統(tǒng)籌是能源品種之間的統(tǒng)籌。煤、電、油氣、新能源各能源品種怎么平衡？這個(gè)需要統(tǒng)籌。這涉及到國家戰(zhàn)略，國家戰(zhàn)略鼓勵(lì)發(fā)展新能源，那就優(yōu)先讓新能源發(fā)展；電力也是一樣，先讓新能源發(fā)電，接下來才是煤電，這個(gè)統(tǒng)籌就是品種之間的統(tǒng)籌。另外能源品種之間存在替代關(guān)系，多用油多用氣就需要少用煤，多用煤就得少用氣，電也是一樣。各個(gè)品種之間是需要統(tǒng)籌的。品種之間的統(tǒng)籌第一要考慮替代關(guān)系，第二要根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，如治理霧霾，就不應(yīng)該把煤搞得那么多，應(yīng)該大力發(fā)展清潔能源，這些都是品種之間的統(tǒng)籌需要考慮的。

　　第六個(gè)統(tǒng)籌是生產(chǎn)環(huán)節(jié)或生產(chǎn)鏈之間的統(tǒng)籌。煤和電是上下游的關(guān)系，煤和電之間需要統(tǒng)籌。電源跟電網(wǎng)，也需要統(tǒng)籌，不能專門搞電網(wǎng)規(guī)劃，或者專門搞電源規(guī)劃，兩張皮是不行的，必須把電源跟電網(wǎng)統(tǒng)籌起來。電源跟電網(wǎng)以前沒有統(tǒng)籌，“十三五”規(guī)劃必須解決這個(gè)問題。電源跟電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，不存在只搞電網(wǎng)規(guī)劃，或者只搞電源規(guī)劃，這是不科學(xué)的，也是不合理的。需要上下游之間統(tǒng)籌，上游油氣的勘探開發(fā)跟下游的煉化工業(yè)也是要統(tǒng)籌的。另外管網(wǎng)的運(yùn)輸和生產(chǎn)，也是需要統(tǒng)籌的。

　　第七個(gè)統(tǒng)籌是開發(fā)時(shí)序的統(tǒng)籌。目前有很多可供開發(fā)的項(xiàng)目，比如說遠(yuǎn)處有雅魯藏布江的水電，而離我們更近的地方也有水電資源，先開發(fā)哪兒后開發(fā)哪兒？需要通過規(guī)劃來統(tǒng)籌，不能遍地開花。主要根據(jù)經(jīng)濟(jì)性來判斷，哪兒最經(jīng)濟(jì)就先開發(fā)哪兒。然后再開發(fā)難度更大的、更不經(jīng)濟(jì)的能源資源。另外，開發(fā)時(shí)序的統(tǒng)籌涉及到利用國外資源問題。現(xiàn)在國內(nèi)有的，是不是現(xiàn)在就要把其開發(fā)出來？如果現(xiàn)在能夠利用國際市場，更好、更經(jīng)濟(jì)地滿足需求，為什么要先開采國內(nèi)的？開發(fā)時(shí)序的統(tǒng)籌涉及到國內(nèi)與國際，涉及到不同的資源開發(fā)，也涉及到不同地區(qū)之間的開工建設(shè)和開發(fā)布局的問題。

　　第八個(gè)統(tǒng)籌是能源與經(jīng)濟(jì)環(huán)境之間的統(tǒng)籌。能源是所有行業(yè)的一個(gè)成本因素，這必然涉及到經(jīng)濟(jì)的競爭力。比如說美國的再工業(yè)化，就是因?yàn)槠淠茉闯杀镜?。我國跟美國比起來，能源成本相?duì)較高，但是跟一些歐洲國家以及日本比起來，能源成本相對(duì)較低。假如大規(guī)模地發(fā)展海上風(fēng)電，那就意味著會(huì)拉高電價(jià)，對(duì)經(jīng)濟(jì)會(huì)造成影響，這個(gè)必須要考慮。能源跟經(jīng)濟(jì)之間是競爭力的關(guān)系，成本因素需要統(tǒng)籌考慮，不能把能源價(jià)格抬得很高，大家都用不起，國家也喪失了經(jīng)濟(jì)競爭力。但是能源跟環(huán)境又是一對(duì)矛盾，能源價(jià)格便宜了就不利于節(jié)能減排。另外，能源開發(fā)對(duì)環(huán)境是有影響的，需要大力發(fā)展清潔的能源，而清潔能源目前又很貴，這些都是矛盾，需要通盤考慮。怎么使能源的開發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)環(huán)境之間統(tǒng)籌起來，這個(gè)是需要通過規(guī)劃來解決的。

　　第九個(gè)統(tǒng)籌是中央和地方之間的統(tǒng)籌。每個(gè)地方都要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，都希望更快地發(fā)展，但能源資源應(yīng)是全國一盤棋。有的省因?yàn)槟茉促Y源便宜，留作自己用，不輸出。有的省今年不缺就不要其他省的資源，明年缺了就趕緊要。這都不符合規(guī)律，這必須放在全國一盤棋的高度來考慮，也就是說中央和地方之間的統(tǒng)籌，地方規(guī)劃和中央規(guī)劃之間的統(tǒng)籌。今后，省級(jí)能源規(guī)劃都要經(jīng)過國家審批，這就解決了中央和地方規(guī)劃銜接的問題，這是一個(gè)非常好的辦法。規(guī)劃審批并不意味著增加一項(xiàng)權(quán)力，而是為了更好地銜接。我國能源資源分布不均，全國必須一盤棋考慮，使東、中、西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)整個(gè)能源資源的優(yōu)化配置。

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