國土資源部：毫不動搖地堅守耕地保護(hù)紅線

　　為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，國土資源部在深入研究、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，制定下發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號，以下簡稱《通知》），提出了新形勢下進(jìn)一步嚴(yán)格耕地保護(hù)的新目標(biāo)、新要求和新舉措，這是指導(dǎo)未來一個時期耕地保護(hù)工作的綱領(lǐng)性文件。

　　充分認(rèn)識保護(hù)耕地的極端重要性和現(xiàn)實(shí)緊迫性

　　黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護(hù)工作，黨的十八大和十八屆三中全會、中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央農(nóng)村工作會議站在改革發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，客觀分析了糧食安全和耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢，深刻揭示了土地管理的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，突出強(qiáng)調(diào)要毫不動搖地堅守耕地保護(hù)紅線，明確提出了新形勢下進(jìn)一步嚴(yán)格耕地保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)和總體要求。這充分體現(xiàn)了對堅守耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線的戰(zhàn)略定力，體現(xiàn)了深化改革創(chuàng)新和對子孫后代高度負(fù)責(zé)的鮮明態(tài)度。

　　堅守耕地保護(hù)紅線是保障國家糧食安全的戰(zhàn)略需要。國以民為本，民以食為天。十幾億人口的吃飯問題，始終是我國的頭等大事。我國糧食安全并非高枕無憂，盡管糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)新中國歷史上第一次“十連增”，但糧食與其他重要農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量也在持續(xù)攀升，產(chǎn)需缺口不斷加大，2012年貿(mào)易依存度已上升到21%。未來隨著人口增加和城鎮(zhèn)化發(fā)展，糧食需求還將剛性增長，糧食供求緊平衡很可能是一個長期態(tài)勢。保障國家糧食安全，最根本的是保護(hù)耕地。要確保谷物基本自給、口糧絕對安全，把飯碗牢牢端在自己手上，耕地保護(hù)就絲毫放松不得。

　　堅守耕地保護(hù)紅線是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本要求。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變刻不容緩。經(jīng)過多年以大量消耗資源環(huán)境為代價的高速發(fā)展，許多城市資源環(huán)境承載能力已明顯減弱，水土資源和能源不足、環(huán)境污染等問題凸顯，財政和金融風(fēng)險不斷加大。我國已經(jīng)到了必須在發(fā)展中加快提質(zhì)增效升級的關(guān)鍵時期，粗放擴(kuò)張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的老路不能再走，嚴(yán)守耕地紅線、走內(nèi)涵挖潛新路比以往任何時候都更為重要和緊迫。

　　堅守耕地保護(hù)紅線是保障改革發(fā)展戰(zhàn)略部署順利推進(jìn)的必然選擇。十八屆三中全會和中央經(jīng)濟(jì)工作會議、城鎮(zhèn)化工作會議、農(nóng)村工作會議對土地制度改革、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展改革進(jìn)行了整體部署。目前各地推進(jìn)土地制度改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展的熱情高漲，但因認(rèn)識不足或理解偏差，一些地方也出現(xiàn)了亂占濫用土地的苗頭，沖擊耕地紅線。保障改革發(fā)展戰(zhàn)略部署順利推進(jìn)，必須毫不動搖地堅守耕地保護(hù)紅線，這既是國家糧食安全底線，也是推進(jìn)改革的底線。

　　10多年來，我們嚴(yán)格土地用途管制，加強(qiáng)耕地保護(hù)管理，取得了積極成效，但耕地保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻。盡管第二次全國土地調(diào)查顯示耕地面積增加了2億畝，但適宜穩(wěn)定利用的耕地也就18億畝多一點(diǎn)，糧食生產(chǎn)的實(shí)有耕地面積并未增加，耕地占補(bǔ)平衡難度加大，絕不能僅憑耕地數(shù)量增加就盲目樂觀，耕地保護(hù)這根弦必須始終繃緊。同時還要看到，經(jīng)過改革開放30多年來持續(xù)快速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)土地開發(fā)強(qiáng)度總體偏高，建設(shè)用地存量大、利用效率低，劃定永久基本農(nóng)田、嚴(yán)控建設(shè)占用耕地不僅十分必要，也已具備條件。

　　堅決落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署

　　黨中央、國務(wù)院將耕地保護(hù)放到了前所未有的重要位置，各級國土資源部門要積極行動起來，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會等一系列重要會議精神，把保護(hù)耕地作為土地管理工作的首要任務(wù)，堅決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度?！锻ㄖ穱@貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，明確提出了當(dāng)前和今后一個時期耕地保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)、基本原則和重要舉措。
　　嚴(yán)守耕地紅線，確保實(shí)有耕地面積基本穩(wěn)定、質(zhì)量不下降。這是基于二次調(diào)查成果和耕地保護(hù)面臨的形勢，綜合考慮國家糧食安全、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)需要，提出的耕地保護(hù)總目標(biāo)。一方面，人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變，另一方面，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，對二次調(diào)查查明的陡坡耕地、中重度污染耕地等，還要根據(jù)國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息、整治修復(fù)的總體安排逐步調(diào)整，保持實(shí)有耕地面積基本穩(wěn)定、質(zhì)量不下降極為必要。

　　堅持耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重。這既是新形勢下土地管理乃至建設(shè)發(fā)展理念的重大轉(zhuǎn)變，也是耕地保護(hù)工作必須長期遵循的基本原則。多年來我們強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護(hù)耕地，但一些地方實(shí)際走的是一條重發(fā)展輕保護(hù)、粗放擴(kuò)張之路，尤其是新城新區(qū)、各類開發(fā)園區(qū)急功近利、攤大餅式擴(kuò)展，占用大量良田好地。耕地占補(bǔ)平衡重數(shù)量輕質(zhì)量問題也比較突出，過去10年，建設(shè)占用耕地近1/2是水田和菜地，而同期補(bǔ)充的耕地中水田和菜地遠(yuǎn)未達(dá)到這個比例。這種建設(shè)發(fā)展模式和占補(bǔ)平衡做法必須改變?！锻ㄖ纷裱乇Ｗo(hù)優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重的原則，提出了一系列新舉措，如：嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模，確需擴(kuò)大的，采取串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式布局，避讓優(yōu)質(zhì)耕地；嚴(yán)格劃定城市開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田，將城鎮(zhèn)周邊和交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地、土地整治建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等優(yōu)先劃入基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格管理、永久保護(hù)；在嚴(yán)格執(zhí)行先補(bǔ)后占基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確立以補(bǔ)定占原則，對耕地后備資源不足的地區(qū)相應(yīng)減少建設(shè)占用耕地計劃指標(biāo)，在建設(shè)用地預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審查中從嚴(yán)把關(guān)；全面實(shí)施耕作層剝離再利用制度等。

　　全面強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌、用途管制、用地節(jié)約和執(zhí)法監(jiān)管。這是將最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度貫穿于土地管理全過程、各環(huán)節(jié)提出的綜合性、系統(tǒng)性舉措?！锻ㄖ钒凑者@一要求，從加大土地利用規(guī)劃計劃管控力度、進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)占用耕地審批、引導(dǎo)和促進(jìn)各類建設(shè)節(jié)約集約用地、強(qiáng)化耕地保護(hù)執(zhí)法督察等多方面，提出了從嚴(yán)管理的要求和有針對性的措施，努力形成監(jiān)管合力，切實(shí)提高保護(hù)成效。

　　加快建立共同責(zé)任、經(jīng)濟(jì)激勵和社會監(jiān)督機(jī)制。這是總結(jié)多年實(shí)踐經(jīng)驗，本著標(biāo)本兼治和著力構(gòu)建管理新格局的要求，提出的耕地保護(hù)新機(jī)制新辦法?！锻ㄖ诽岢?，加快構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，積極推動地方政府將耕地保護(hù)目標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價指標(biāo)體系，推動落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)離任審計；完善耕地保護(hù)約束激勵機(jī)制，支持地方提高非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田的成本，加大對耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)貼力度，探索建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制；推進(jìn)耕地保護(hù)調(diào)查監(jiān)測和信息化監(jiān)管；加強(qiáng)耕地保護(hù)法制化規(guī)范性建設(shè)。

　　為土地制度改革奠定堅實(shí)基礎(chǔ)

　　土地制度改革牽動千家萬戶，關(guān)系穩(wěn)定大局，既要積極又要穩(wěn)妥，其中最重要的是要守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線。這是確保改革順利推進(jìn)的前提，也是當(dāng)前耕地保護(hù)工作的重中之重。

　　三中全會《決定》強(qiáng)調(diào)，“在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包地抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”；“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。這些規(guī)定具有很強(qiáng)的針對性。近段時間以來，一些地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向明顯，有的以集體建設(shè)用地制度改革之名行圈地之實(shí)，必須引起我們的高度警覺。

　　《通知》重點(diǎn)圍繞嚴(yán)防集體土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”作出了明確規(guī)定。包括：農(nóng)村土地管理制度改革要按照守住底線、試點(diǎn)先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)，嚴(yán)格依據(jù)經(jīng)中央批準(zhǔn)的改革方案、在批準(zhǔn)的試點(diǎn)范圍內(nèi)進(jìn)行，堅持以符合規(guī)劃和用途管制為前提，嚴(yán)防擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，亂占濫用耕地；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押、擔(dān)保等，必須在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下進(jìn)行，堅持農(nóng)地農(nóng)用，不得借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場、別墅、農(nóng)家樂、私人會所等；引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不改變耕地用途，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘造湖、種植林果、建綠色通道及其他毀壞基本農(nóng)田種植條件的行為等。各地要準(zhǔn)確把握要求，不折不扣抓好落實(shí)。

來源：中國國土資源報

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