文旅項(xiàng)目期待破解用地困局

　　近年來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)迅猛發(fā)展，隨著大眾旅游時(shí)代來(lái)臨，人們旅游需求日趨強(qiáng)勁，為此需要不斷豐富旅游產(chǎn)品，滿足大眾需求。土地是旅游發(fā)展中最重要的要素之一，也是旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中不可或缺的組成板塊。

　　當(dāng)前，在旅游發(fā)展中土地問(wèn)題引發(fā)了不少矛盾和沖突。旅游用地面臨哪些問(wèn)題，如何解決旅游用地問(wèn)題以推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展引人思考。

　　備受關(guān)注休閑園區(qū)為何被拆

　　近日，地處成都錦江區(qū)三圣街道的近郊休閑旅游項(xiàng)目秀麗東方幸福場(chǎng)因違建被強(qiáng)拆的消息，引發(fā)了眾多關(guān)注和爭(zhēng)論。秀麗東方幸福場(chǎng)為何被強(qiáng)拆？這片休閑園區(qū)究竟是否是違建？違建的標(biāo)準(zhǔn)如何認(rèn)定？這些問(wèn)題縈繞在不少人的腦海中。

　　秀麗東方幸福場(chǎng)位于秀麗東方生態(tài)文化景區(qū)（以下簡(jiǎn)稱秀麗東方）內(nèi)，是景區(qū)內(nèi)著名景點(diǎn)之一。秀麗東方是由民營(yíng)企業(yè)打造的新型生態(tài)文化景區(qū)，于2013年正式建成。5年前，這里還是一塊垃圾成堆、雜草叢生的荒地，為了響應(yīng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)號(hào)召，秀麗東方的建設(shè)者投資6億元，打造了占地1250畝的生態(tài)文化園區(qū)。2017年4月，秀麗東方幸福場(chǎng)永久免費(fèi)向市民游客開(kāi)放，并成為成都市民周末游的好去處。然而，前不久，這個(gè)成都近郊游目的地卻在一片痛惜聲中被拆掉。

　　據(jù)錦江區(qū)相關(guān)部門(mén)的情況通報(bào)顯示，秀麗東方項(xiàng)目在實(shí)施初期，完成了梅園、桃花坡、石榴灣等現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，但是后來(lái)，其陸續(xù)在園區(qū)內(nèi)修建的宴會(huì)廳、火鍋廳、幸福場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)等建（構(gòu)）筑物，實(shí)際為商業(yè)經(jīng)營(yíng)、休閑娛樂(lè)等用途，明顯與“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”要求不符。2016年5月以來(lái)，四川秀麗東方投資管理有限公司未經(jīng)國(guó)土、規(guī)劃等相關(guān)職能部門(mén)批準(zhǔn)，擅自占用耕地修建幸福場(chǎng)等建（構(gòu)）筑物近萬(wàn)平方米，國(guó)土、規(guī)劃和屬地政府部門(mén)均多次口頭和書(shū)面告知其擅自修建行為系違法行為，多次責(zé)令停止違法修建行為，但該企業(yè)均不予理會(huì)，繼續(xù)其違法行為，相關(guān)部門(mén)依法啟動(dòng)相關(guān)執(zhí)法程序。

　　可見(jiàn)，土地性質(zhì)問(wèn)題成為秀麗東方的死穴。根據(jù)原國(guó)土資源部出臺(tái)的相關(guān)文件，秀麗東方落地的區(qū)域沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)，其建設(shè)無(wú)疑是非法。

　　“這是一件令人悲傷的事。”北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院旅游管理系主任劉嘯直言，地方政府為了發(fā)展旅游往往會(huì)以土地作為招商引資的條件，甚至作為招商引資的資本，但用地政策又是地方政府無(wú)法左右的，因此沖突也是難免的。

　　無(wú)獨(dú)有偶，前不久，浙江某企業(yè)在農(nóng)業(yè)用地上架空修建空中樓房和旅游設(shè)施，目的是為了保證在耕地內(nèi)“農(nóng)地農(nóng)用”，如果嚴(yán)格按土地使用相關(guān)制度法規(guī)執(zhí)行，這些建筑無(wú)疑也是違法的。

　　伴隨著農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程，土地利用方式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游的違法用地問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，如在未辦理用地審批手續(xù)的情況下，擅自建造鄉(xiāng)村旅游設(shè)施；通過(guò)以租代征的方式獲得土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)；虛報(bào)、瞞報(bào)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，以鄉(xiāng)村旅游之名行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之實(shí)等。

　　實(shí)際上，秀麗東方所在區(qū)域的城市規(guī)劃用地性質(zhì)為綠地，受制于現(xiàn)有的法律法規(guī)，難以在城市綠地里批建設(shè)用地指標(biāo)。但政府又要招商引資，要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。如何協(xié)調(diào)旅游用地與城市發(fā)展規(guī)劃用地？對(duì)于投資方來(lái)說(shuō)，以土地作為招商引資的條件是否會(huì)成為一個(gè)陷阱？地方政府口頭的“答應(yīng)”算不算數(shù)？

　　用地受限陷入項(xiàng)目發(fā)展困局

　　“無(wú)論是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，還是其他形式的產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，一個(gè)共同繞不開(kāi)的問(wèn)題就是農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地的限制，這一問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。”全國(guó)人大代表、山西省原平市子干鄉(xiāng)子干村黨支部書(shū)記栗翠田曾表示。

　　“旅游是一項(xiàng)基于空間位移的健康運(yùn)動(dòng)，因此不論旅游者還是旅游活動(dòng)，包括旅游產(chǎn)品的提供者，都會(huì)涉及用地的問(wèn)題。”劉嘯表示，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)必然涉及土地使用和用地性質(zhì)的變更問(wèn)題，把農(nóng)田、林地、山場(chǎng)開(kāi)發(fā)為經(jīng)營(yíng)性的旅游農(nóng)莊、休閑田園，涉及土地使用性質(zhì)的變更，這是多數(shù)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的地方面臨的困局和難題。

　　驢媽媽智慧旅游集團(tuán)全域旅游與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)咨詢事業(yè)部助理總經(jīng)理程華認(rèn)為，用地難是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主要瓶頸。這個(gè)瓶頸主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是規(guī)劃空間的問(wèn)題。很多鄉(xiāng)村旅游資源散布在城鎮(zhèn)外的鄉(xiāng)村中，而這些區(qū)域常常屬于城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界，鄉(xiāng)村旅游資源周邊無(wú)配套的建設(shè)用地，這類(lèi)區(qū)域在用地安排上缺乏政策法規(guī)依據(jù)。二是農(nóng)業(yè)設(shè)施用地適用范圍的限制，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)鼓勵(lì)以旅促農(nóng)，品牌化、創(chuàng)意化發(fā)展，“+旅游”成為農(nóng)業(yè)創(chuàng)收的重要手段，但是很多農(nóng)業(yè)項(xiàng)目由于缺乏建設(shè)用地指標(biāo)，無(wú)法建設(shè)與旅游需求相匹配的配套設(shè)施，阻礙了“農(nóng)業(yè)+旅游”項(xiàng)目的開(kāi)展。其他如鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目用地成本高、審批流程長(zhǎng)等，也都是制約鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目發(fā)展的因素。

　　“發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的區(qū)域一般都是大城市的周邊區(qū)域，用地指標(biāo)緊張、旅游功能在原土地規(guī)劃中未納入考慮、土地流轉(zhuǎn)等方面都是目前鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題和難點(diǎn)。”程華表示。

　　成都來(lái)也旅游發(fā)展股份有限公司創(chuàng)始人、四川大學(xué)旅游學(xué)院教授楊振之直言，現(xiàn)在旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)用地主要是參考城市的土地供地制度，采取塊狀用地作為基本出讓單位。并且，在供給用地時(shí)還要套用并不適合旅游用地特征的控制性詳細(xì)規(guī)劃，必須遵循僵化設(shè)定的容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率等用地指標(biāo)。整地出讓直接造成旅游項(xiàng)目用地成本過(guò)高。“一刀切”的供地政策加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，正是這種供地制度，在很大程度上造成了旅游投資與房地產(chǎn)項(xiàng)目的勾連。

　　實(shí)際上，在城市用地指標(biāo)都不能滿足的當(dāng)下，文旅項(xiàng)目要獲取合法的建設(shè)用地指標(biāo)，相當(dāng)困難。尤其是農(nóng)業(yè)用地在向旅游用地轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，用地性質(zhì)、景觀、土地利用強(qiáng)度都發(fā)生了顯著改變，最核心的是，土地的產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)價(jià)值急劇提高。土地增值過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)利益如何分配？參加鄉(xiāng)村旅游非建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的各個(gè)利益主體之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？鄉(xiāng)村旅游用地如何在取得和經(jīng)營(yíng)中做到規(guī)范？這些都是開(kāi)發(fā)商應(yīng)該注意的問(wèn)題。

　　嚴(yán)守“紅線”兼顧存量資產(chǎn)變現(xiàn)

　　土地是旅游發(fā)展的依托，在官方招商引資的熱潮中，如何給企業(yè)明確的用地指標(biāo)？當(dāng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與其他利益主體存在利益沖突時(shí)，鄉(xiāng)村旅游土地利用問(wèn)題如何解決？

　　“首先，要在頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)旅游項(xiàng)目發(fā)展的供地政策和方向予以明確，給予實(shí)在的扶持；其次，在具體指標(biāo)安排上需根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序逐步安排供地指標(biāo)；再次，因地制宜地創(chuàng)新土地利用政策，解決規(guī)劃空間問(wèn)題以及農(nóng)業(yè)設(shè)施用地復(fù)合化利用的問(wèn)題。如借鑒浙江‘坡地村鎮(zhèn)’點(diǎn)狀供地的政策。”程華說(shuō)。

　　有專家建議采取劃撥供地方式。據(jù)了解，旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)大多依托自然條件良好的山地、森林、水體環(huán)境，其建設(shè)本身并不過(guò)多依賴項(xiàng)目?jī)?nèi)部的景觀建設(shè)。由此，其內(nèi)的道路、水體、綠地等類(lèi)型用地都可以設(shè)定為租賃供地方式，而景區(qū)內(nèi)具備游賞功能的道路甚至可以劃歸文化設(shè)施用地，采取劃撥供地方式。盡管劃撥用地不能計(jì)入業(yè)主資產(chǎn)，但仍會(huì)給旅游項(xiàng)目成本和品質(zhì)帶來(lái)支持。

　　貴州省已經(jīng)開(kāi)始探索這一模式。業(yè)主投資一個(gè)景區(qū)，以前是政府只把基礎(chǔ)設(shè)施建到門(mén)口，內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施由業(yè)主承擔(dān)成本，現(xiàn)在則實(shí)現(xiàn)景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施全部到位，業(yè)主只負(fù)責(zé)投資商業(yè)化、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。這種政府職能和市場(chǎng)職能清晰劃分的模式在貴州的幾個(gè)地區(qū)都得到落實(shí)。

　　楊振之建議，在法定規(guī)劃中納入旅游用地考量。在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的“用地規(guī)劃”部分和土地利用規(guī)劃中統(tǒng)籌旅游休閑相關(guān)各類(lèi)用地的布局和指標(biāo)；將旅游休閑重點(diǎn)項(xiàng)目新增建設(shè)用地納入地方政府土地利用年度計(jì)劃，為其優(yōu)先供應(yīng)土地指標(biāo)；在符合規(guī)劃、不改變土地用途的前提下，國(guó)有機(jī)構(gòu)土地權(quán)利人利用現(xiàn)有房產(chǎn)開(kāi)發(fā)旅游設(shè)施的，可保持土地權(quán)屬和分類(lèi)不變；規(guī)范和鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法靈活使用農(nóng)村建設(shè)用地。

　　中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院研究員姚麗表示，對(duì)于方向性好、帶動(dòng)性強(qiáng)、投資回報(bào)好的旅游項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)千方百計(jì)保障用地，建立供需雙向調(diào)節(jié)機(jī)制。在需求側(cè)，建立準(zhǔn)入和利用聯(lián)動(dòng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，將屬于有效需求范圍、真正需要發(fā)展的好項(xiàng)目甄別出來(lái)，優(yōu)先發(fā)展；在供給側(cè)，要根據(jù)旅游業(yè)態(tài)差別化用地需求，特別是當(dāng)旅游發(fā)展從景區(qū)擴(kuò)展到全域、從城市延伸到鄉(xiāng)村、從東部發(fā)展到西部的情況下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，讓“三生”空間能夠包容旅游功能，有序?qū)崿F(xiàn)“+”旅游空間。

　　此外，也有專家表示，行業(yè)發(fā)展需要土地時(shí)，須懂則、守則。國(guó)家在取得用地上有嚴(yán)格的法定程序，如選擇先用地“違法”，后上車(chē)“補(bǔ)票”，冒著很大的風(fēng)險(xiǎn)供地和用地，后果嚴(yán)重，是不可取的。旅游部門(mén)在指導(dǎo)旅游規(guī)劃、招商引資中，應(yīng)當(dāng)了解旅游用地政策和用地供給條件，避免因信息不對(duì)稱而降低引資落地的效率。（邢麗濤）

　　原標(biāo)題：文旅項(xiàng)目期待破解用地困局

　　轉(zhuǎn)自：中國(guó)文化報(bào)


 

　　版權(quán)及免責(zé)聲明：凡本網(wǎng)所屬版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時(shí)須獲得授權(quán)并注明來(lái)源“中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)”，違者本網(wǎng)將保留追究其相關(guān)法律責(zé)任的權(quán)力。凡轉(zhuǎn)載文章，不代表本網(wǎng)觀點(diǎn)和立場(chǎng)。版權(quán)事宜請(qǐng)聯(lián)系：010-65363056。

延伸閱讀