自改革開放以來,中國經(jīng)歷了龐大而迅速的城鎮(zhèn)化進程。2016年,以城鎮(zhèn)常住人口為指標的城鎮(zhèn)化率達到57.35%。
黨的十八大報告提出要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出“以人為核心”的城鎮(zhèn)化,城鎮(zhèn)化越發(fā)為各界所重視。
中國城鎮(zhèn)化如何“換跑道”?有許多不同的方案。6月10日,在2017年中國(廊坊)產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展大會上,中國城市規(guī)劃學(xué)會副理事長、廈門大學(xué)教授趙燕菁指出,中國城鎮(zhèn)化建設(shè)融資應(yīng)該進入2.0時代。城鎮(zhèn)化建設(shè)融資1.0的時代,是以“土地財政”為代表,通過出賣土地70年使用權(quán),一次性獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)資金等;隨著城市基建配套等具備相當(dāng)規(guī)模,城市運營、公共服務(wù)等持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金流投入變得更為迫切,這些不是一次性出賣土地能夠獲得的,需要在稅收、租金、利潤、分紅等方面探討可能出路。
城市建設(shè)快于人口城鎮(zhèn)化
趙燕菁曾任廈門規(guī)劃局局長一職長達10年時間,對“土地財政”一直有自己的思考。
趙燕菁指出,中國改革開放之初,連房租租金都沒有,也沒有足夠的稅收來源。通過土地40年、70年使用權(quán)的一次性出讓,為城市基礎(chǔ)設(shè)施、配套建設(shè)等融得資金,“土地財政”幫助中國實現(xiàn)了高速的城鎮(zhèn)化。
官方數(shù)據(jù)顯示,1978-2013年,我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人,城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%,年均提高1.02個百分點。
今年3月份,國家發(fā)改委副秘書長范恒山在一公開論壇上表示,中國自改革開放以來,經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。2016年,中國城鎮(zhèn)化率達到57.35%,每年還有近2000萬人從農(nóng)村進入城市。到2020年,中國城鎮(zhèn)化率預(yù)計將超過60%。
與此同時,城市水、電、路、氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施得到顯著改善。如人均道路面積從2000年的6.1平方米提高到2012年的14.4平方米,用水、燃氣普及率從2000年的63.9%和44.6%提高到2012年的97.2%和93.2%,人均住宅建筑面積從2000年的20.3平方米提高到2012年的32.9平方米。
趙燕菁表示,我國城鎮(zhèn)化投資重點在基礎(chǔ)設(shè)施,而不是人口。雖然中國城鎮(zhèn)化水平現(xiàn)在只有57%,但是城市建設(shè)進度比人口要快,城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入2.0階段。這個時候如果繼續(xù)增加固定投資,人口若沒有明顯增長的話,未來中國城鎮(zhèn)化可能會出現(xiàn)預(yù)想不到的過剩。
“我們已經(jīng)建成很多鐵路、房子、機場、港口等,繼續(xù)加大固定投資的話,邊際收益會遞減。城鎮(zhèn)化發(fā)展到目前這個階段,投資性需求會急劇下降,但城市運營維護成本在大幅上升,像道路需要維護,建好的醫(yī)院、學(xué)校要給醫(yī)生、老師支付工資,還有其他水電燃氣費等經(jīng)常性開支。”趙燕菁解釋。
建業(yè)住宅集團中國有限公司董事副總裁陳劍表示,中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)等建設(shè),一定程度上存在過度開發(fā)的問題,比較重視房地產(chǎn)開發(fā),對產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展重視不夠。這跟中國財稅體制有關(guān),特別是內(nèi)陸城市、產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達的城市。近年來,地方新區(qū)建設(shè)過程中有一些可喜的變化,比如提升規(guī)劃水平、更為重視產(chǎn)業(yè)的培育等。
上海張江(集團)有限公司副總經(jīng)理許景琦表示,以人為核心的城鎮(zhèn)化還有很長的路要走,政府在制定公共政策的時候,關(guān)鍵在“以人為本”。許景琦介紹,他們最近在張江高科技園區(qū)推動一個50萬平方米的人才公寓,未來將由張江集團長期持有,以較低的租金提供給在園區(qū)工作的人才。
城市建設(shè)融資模式轉(zhuǎn)型
趙燕菁表示,城鎮(zhèn)化進入2.0階段,建設(shè)融資模式也要轉(zhuǎn)型到2.0版。維護運營城市需要持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流支出,與土地出讓收入這種一次資本收入不匹配。
融資模式如何轉(zhuǎn)型?趙燕菁認為:“需要將一次性收入轉(zhuǎn)成可持續(xù)的現(xiàn)金流。很多人建議,把土地財政模式轉(zhuǎn)向稅收模式,比如開征房地產(chǎn)稅。但我個人認為,直接向個人征收房地產(chǎn)稅,要推進起來并不容易。”
據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者統(tǒng)計,從2009年到2016年,進入國庫的土地出讓收入規(guī)??傆嬤_到26萬億元。有財稅專家直言,一次性土地出讓收入的地位短期恐難被取代。更何況,房地產(chǎn)稅這種跟公眾利益關(guān)系密切的稅種,本身需要有很充分的討論,達成較廣泛的共識才可實行。
還可以探索其他路徑。“比如招商引資出讓的工業(yè)土地,是否能以地入股,這樣每年都有分紅?;蛘吣芊駨膰衅髽I(yè)、公共基金等,獲得城鎮(zhèn)化所需要的持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。”趙燕菁指出。
按常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率達到57%,但這里面還有2億多農(nóng)民工及隨遷家屬,并未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。大量人口流入的城市,地方財政也難以負荷這種急劇增長的經(jīng)常性開支。
城鎮(zhèn)化融資模式轉(zhuǎn)型,無疑只是新型城鎮(zhèn)化系統(tǒng)工程中的一環(huán)。中共中央、國務(wù)院2014年印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中,有專門章節(jié)“創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機制”,給出的具體建議包括合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)方面的事權(quán),建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機制,轉(zhuǎn)移支付考慮常住人口因素等;培育地方主體稅種,加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革,加快資源稅改革等;允許地方政府發(fā)行市政債券,拓寬城市建設(shè)融資渠道,理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機制,放寬準入等。
近年來,各方在著力想出路。比如將財政轉(zhuǎn)移支付與人口城鎮(zhèn)化指標掛鉤等。針對城鎮(zhèn)化資金不足的問題,政府力推的PPP模式,也試圖引入更多民間資本,加大對基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、醫(yī)療、教育、文化等領(lǐng)域的投入。
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