《中國的能源政策(2012)》白皮書(全文)

前言　 能源是支撐人類文明進步的物質基礎，是現(xiàn)代社會發(fā)展不可或缺的基本條件。在中國實現(xiàn)現(xiàn)代化和全體人民共同富裕的進程中，能源始終是一個重大戰(zhàn)略問題。

　　20世紀70年代末實行改革開放以來，中國的能源事業(yè)取得了長足發(fā)展。目前，中國已成為世界上最大的能源生產國，形成了煤炭、電力、石油天然氣以及新能源和可再生能源全面發(fā)展的能源供應體系，能源普遍服務水平大幅提升，居民生活用能條件極大改善。能源的發(fā)展，為消除貧困、改善民生、保持經濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力保障。

　　中國能源發(fā)展面臨著諸多挑戰(zhàn)。能源資源稟賦不高，煤炭、石油、天然氣人均擁有量較低。能源消費總量近年來增長過快，保障能源供應壓力增大?；茉创笠?guī)模開發(fā)利用，對生態(tài)環(huán)境造成一定程度的影響。

　　為減少對能源資源的過度消耗，實現(xiàn)經濟、社會、生態(tài)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，中國不斷加大節(jié)能減排力度，努力提高能源利用效率，單位國內生產總值能源消耗逐年下降。中國將以科學發(fā)展觀為指導，切實轉變發(fā)展方式，著力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，依靠能源科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，全面提升能源效率，大力發(fā)展新能源和可再生能源，推動化石能源的清潔高效開發(fā)利用，努力構建安全、穩(wěn)定、經濟、清潔的現(xiàn)代能源產業(yè)體系，為中國全面建設小康社會提供更加堅實的能源保障，為世界經濟發(fā)展作出更大貢獻。

　　一、能源發(fā)展現(xiàn)狀

　　改革開放以來，中國能源工業(yè)快速增長，實現(xiàn)了煤炭、電力、石油天然氣、可再生能源和新能源的全面發(fā)展，為保障國民經濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和人民生活水平持續(xù)提高作出重要貢獻。

　　——供應保障能力顯著增強。2011年，中國一次能源生產總量達到31.8億噸標準煤，居世界第一。其中，原煤產量35.2億噸，原油產量穩(wěn)定在2億噸，成品油產量2.7億噸。天然氣產量快速增長，達到1031億立方米。電力裝機容量10.6億千瓦，年發(fā)電量4.7萬億千瓦時。能源綜合運輸體系發(fā)展較快。石油管線長度超過7萬公里，天然氣主干管線長度達到4萬公里。電網基本實現(xiàn)全國互聯(lián)，330千伏及以上輸電線路長度17.9萬公里。國家石油儲備一期項目建成，能源應急保障能力不斷增強。

　　——能源節(jié)約效果明顯。中國大力推進能源節(jié)約。1981—2011年，中國能源消費以年均5.82%的增長，支撐了國民經濟年均10%的增長。2006—2011年，萬元國內生產總值能耗累計下降20.7%，實現(xiàn)節(jié)能7.1億噸標準煤。實施鍋爐改造、電機節(jié)能、建筑節(jié)能、綠色照明等一系列節(jié)能改造工程，主要高耗能產品的綜合能耗與國際先進水平差距不斷縮小，新建的有色、建材、石化等重化工業(yè)項目能源利用效率基本達到世界先進水平。淘汰落后小火電機組8000萬千瓦，每年可由此節(jié)約原煤6000多萬噸。2011年，全國火電供電煤耗較2006年降低37克標準煤/千瓦時，降幅達10%。

　　——非化石能源快速發(fā)展。中國積極發(fā)展新能源和可再生能源。2011年，全國水電裝機容量達到2.3億千瓦，居世界第一。已投運核電機組15臺、裝機容量1254萬千瓦，在建機組26臺、裝機容量2924萬千瓦，在建規(guī)模居世界首位。風電并網裝機容量達到4700萬千瓦，居世界第一。光伏發(fā)電增長強勁，裝機容量達到300萬千瓦。太陽能熱水器集熱面積超過2億平方米。積極開展沼氣、地熱能、潮汐能等其他可再生能源推廣應用。非化石能源占一次能源消費的比重達到8%，每年減排二氧化碳6億噸以上。

　　——科技水平迅速提高。建成了比較完善的石油天然氣勘探開發(fā)技術體系，復雜區(qū)塊勘探開發(fā)、提高油氣田采收率等技術在國際上處于領先地位。3000米深水鉆井平臺建造成功。千萬噸煉油和百萬噸乙烯裝置實現(xiàn)自主設計和制造。具有世界先進水平和自主知識產權的煤炭直接液化和煤制烯烴技術取得突破。全國采煤機械化程度達到60%以上，井下600萬噸綜采成套裝備全面推廣。百萬千瓦超超臨界、大型空冷等大容量高參數機組得到廣泛應用，70萬千瓦水輪機組設計制造技術達到世界先進水平?；揪邆浒偃f千瓦級壓水堆核電站自主設計、建造和運營能力，高溫氣冷堆、快堆技術研發(fā)取得重大突破。3兆瓦風電機組批量應用，6兆瓦風電機組成功下線。形成了比較完備的太陽能光伏發(fā)電制造產業(yè)鏈，光伏電池年產量占全球產量的40%以上。特高壓交直流輸電技術和裝備制造水平處于世界領先地位。

　　——用能條件大為改善。積極推進民生能源工程建設，提高能源普遍服務水平。與2006年相比，2011年中國人均一次能源消費量達到2.6噸標準煤，提高了31%；人均天然氣消費量89.6立方米，提高了110%；人均用電量3493千瓦時，提高了60%。建成西氣東輸一線、二線工程，全國使用天然氣人口超過1.8億。實施農村電網改造升級工程，累計投入5500多億元人民幣，使農村用電狀況發(fā)生了根本性變化。青藏聯(lián)網工程建設成功，結束了西藏電網孤網運行的歷史。推進無電地區(qū)電力建設，解決了3000多萬無電人口的用電問題。在北方高寒地區(qū)建設了7000萬千瓦熱電聯(lián)產項目，解決了4000多萬城市人口的供暖問題。

　　——環(huán)境保護成效突出。中國加快采煤沉陷區(qū)治理，建立并完善煤炭開發(fā)和生態(tài)環(huán)境恢復補償機制。2011年，原煤入選率達到52%，土地復墾率40%。加快建設燃煤電廠脫硫、脫硝設施，煙氣脫硫機組占全國燃煤機組的比重達到90%左右。燃煤機組除塵設施安裝率和廢水排放達標率達到100%。加大煤層氣煤礦瓦斯開發(fā)利用力度，抽采量達到114億立方米，在全球率先實施了煤層氣國家排放標準。五年來，單位國內生產總值能耗下降減排二氧化碳14.6億噸。

　　——體制機制不斷完善。市場機制在資源配置中發(fā)揮出越來越大的作用。能源領域投資主體實現(xiàn)多元化，民間投資不斷發(fā)展壯大。煤炭生產和流通基本實現(xiàn)市場化。電力工業(yè)實現(xiàn)政企分開、廠網分離，監(jiān)管體系初步建立。能源價格改革不斷深化，價格形成機制逐步完善。開展了煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點。制定了風電與光伏發(fā)電標桿上網電價制度，建立了可再生能源發(fā)展基金等制度。加強能源法制建設，近年來新修訂出臺了《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經濟促進法》、《石油天然氣管道保護法》以及《民用建筑節(jié)能條例》、《公共機構節(jié)能條例》等法律法規(guī)。

　　作為世界第一大能源生產國，中國主要依靠自身力量發(fā)展能源，能源自給率始終保持在90%左右。中國能源的發(fā)展，不僅保障了國內經濟社會發(fā)展，也對維護世界能源安全作出了重大貢獻。今后一段時期，中國仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，能源需求會繼續(xù)增長，能源供應保障任務更加艱巨。

　　——資源約束矛盾突出。中國人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，煤炭、石油和天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的67%、5.4%和7.5%。雖然近年來中國能源消費增長較快，但目前人均能源消費水平還比較低，僅為發(fā)達國家平均水平的三分之一。隨著經濟社會發(fā)展和人民生活水平的提高，未來能源消費還將大幅增長，資源約束不斷加劇。

　　——能源效率有待提高。中國產業(yè)結構不合理，經濟發(fā)展方式有待改進。中國單位國內生產總值能耗不僅遠高于發(fā)達國家，也高于一些新興工業(yè)化國家。能源密集型產業(yè)技術落后，第二產業(yè)特別是高耗能工業(yè)能源消耗比重過高，鋼鐵、有色、化工、建材四大高耗能行業(yè)用能占到全社會用能的40%左右。能源效率相對較低，單位增加值能耗較高。

　　——環(huán)境壓力不斷增大。化石能源特別是煤炭的大規(guī)模開發(fā)利用，對生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響。大量耕地被占用和破壞，水資源污染嚴重，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和有害重金屬排放量大，臭氧及細顆粒物PM2.5等污染加劇。未來相當長時期內，化石能源在中國能源結構中仍占主體地位，保護生態(tài)環(huán)境、應對氣候變化的壓力日益增大，迫切需要能源綠色轉型。

　　——能源安全形勢嚴峻。近年來能源對外依存度上升較快，特別是石油對外依存度從本世紀初的32%上升至目前的57%。石油海上運輸安全風險加大，跨境油氣管道安全運行問題不容忽視。國際能源市場價格波動增加了保障國內能源供應難度。能源儲備規(guī)模較小，應急能力相對較弱，能源安全形勢嚴峻。

　　——體制機制亟待改革。能源體制機制深層次矛盾不斷積累，價格機制尚不完善，行業(yè)管理仍較薄弱，能源普遍服務水平亟待提高，體制機制約束已成為促進能源科學發(fā)展的嚴重障礙。

　　中國能源發(fā)展面臨的這些問題，是由國際能源競爭格局、中國生產力水平以及所處發(fā)展階段決定的，也與產業(yè)結構和能源結構不合理、能源開發(fā)利用方式粗放、相關體制機制改革滯后密切相關。中國將大力推動能源生產和利用方式變革，不斷完善政策體系，努力實現(xiàn)能源與經濟、社會、生態(tài)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

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